Переход России от авторитарного, планово-регулируемого, централизованного государства к рыночной децентрализованной системе способствовал значительному подъему национального самосознания живущих на ее территории народов, процессу обновления федеративного устройства, изучению, обобщению и осмыслению проблем развития федеративных отношений.
Федерация — это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач. Федерация — это форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеративные единицы имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы, наряду с этим образуются единое гражданство, единая денежная единица, принимается федеральная Конституция, имеющая верховенство над региональными.
Федерализм — понятие, обычно относимое к ряду политико-правовых. И это верно, если иметь в виду лишь принцип территориальной организации государства. Однако уже с первых шагов исторической жизни этого понятия, связанного с созданием федеративного государства США (1787) оно, несло в себе политолого-управленческий смысл. Американская модель федерализма трансформировалась применительно к особенностям конкретных государств. В частности, в одних странах федерализм характеризует территориальную форму организации государственной системы, в других, как в России, — национально-территориальную. Американская модель исключает принцип рецессии (выхода) штата из союза, тогда как в СССР такой принцип фактически присутствовал. Основные же черты американской модели сохранились и стали классическими принципами федерализма.
Современный федерализм — это национально-территориальная форма разделения власти и объектов управления между центральным (общегосударственным) субъектом и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление ими делами регионов в рамках единого государственного союза, наделенного полномочиями для защиты и реализации интересов всего сообщества. Федеративная система представлена несколькими государственными субъектами, объединившимися в единый политический союз для реализации общих целей. Субъекты образуются по территориальному или национально-территориальному признакам.
Являясь исторически необходимой формой государственного устройства, федерализм вместе с тем есть и принцип построения специфической системы государственного управления в многосоставном обществе, в котором субъекты федеративных отношений выступают самостоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, как основные составляющие единой системы управления. Специфика федерализма как формы организации государственной власти и принципа управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций) между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти. Федерализм означает усиление демократии в управлении государством, процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями системы, а не сосредоточивается в одном месте, как это происходит в централизованном государстве. Участие граждан в управлении государственными делами становится доступней и эффективней.
В настоящее время в мире свыше 20 государств, имеющих федеративное устройство. Среди них есть страны, вступившие на путь постиндустриального развития (США, Канада, Германия), страны с высоким уровнем капиталистического развития (Австрия, Бельгия, Швейцария, Австралия), так называемые «новые индустриальные страны» (Индия, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Мексика, Малайзия), развивающиеся страны (Нигерия, Коморские острова, Федеративные Штаты Микронезии). Есть федерации и среди стран Персидского залива — Объединенные Арабские Эмираты.
Во многих зарубежных федерациях накоплен богатый опыт внутрифедеративных отношений, который, разумеется, в определенной мере, может быть учтен и при реформировании российского федерализма.
Анализ современного федерализма в мире свидетельствует о том, что повсеместно наблюдается тенденция к интеграции — экономической, политической, правовой. Создание и сохранение в пределах федеративного государства единого экономического рынка, единого экономического пространства. Это положение закреплено в конституциях многих федеративных государств.
В большинстве зарубежных федераций их субъекты (штаты, земли, провинции и др.), в отличие от субъектов конфедераций, не обладают суверенитетом. Они не имеют права выходить из состава федерации, не обладают верховенством своих законов над федеральными, лишены права самостоятельно осуществлять внешнеполитические связи. И, наконец, в федерациях четко просматривается интеграция права, т. е. в жизни субъектов федераций, функционировании их структур четко просматривается единообразие правового регулирования. Во многих зарубежных федеративных государствах это регулирование имеет три направления. Во-первых, это расширение компетенции центральных органов (что не противоречит процессу децентрализации власти, который характерен для западных стран); во-вторых, ограничение законодательства субъектов федерации (при одновременном расширении социально-экономического суверенитета) и, в-третьих, принятие субъектами федерации в основном единообразных и унифицированных правовых актов.
В России одной из наиболее сложных проблем в демократическом процессе, происходящем в стране, является, несомненно, проблема федеративного устройства, ибо она наиболее противоречива и разнопланова. В ней четко просматриваются существенные противоречия:
— между суверенизацией, повышением самостоятельности регионов-субъектов федерации и объективной потребностью сохранения целостности и упрочения общероссийской государственности в интересах всех народов и национальностей;
— между стремлением многих народов, этнических групп к национальной консолидации и процессами интеграции российского общества, имеющими социально-экономическую обусловленность;
— между специфическими интересами народов, которые четко выявились в ходе развернувшихся реформ, и необходимостью их согласования, взаимного поиска компромиссов при их реализации;
— между необходимостью согласованного проведения экономических, политических и социальных реформ на всей территории Российской Федерации и наличием значительных различий в уровнях социально-экономического развития регионов, различий в методах, темпах преобразований, что обусловливается их спецификой (исторической, демографической, этнической и т. д.).
Эти различия естественны, поскольку реальны существенные различия государственных, региональных и местных интересов, а в кризисных ситуациях — даже противоположность общих, территориальных и частных групп интересов. В переходные периоды, как, например, на современном этапе в России, на противоречия постоянные, естественные наслаиваются противоположности, разделяющие власти и отдельные слои населения, центр и некоторые региональные общности по вопросам, связанным с отношением к старым и новым государственным структурам и социально-политическим институтам. Основой деятельности по разрешению внутрифедеральных противоречий является государственная региональная политика, обеспечивающая самостоятельность региональных центров власти и субъектов управления и одновременно доминирование в конституционных рамках федерального центра. Принципы субсидиарности (договоренности), партиципации (участия), арбитрирования (обращение в случае конфликта к арбитру, посреднику) составляют органически взаимосвязанные элементы политического государственного руководства федеративными отношениями. Методологическим критерием разрешения противоречий служит требование достижения сочетания противоположностей, баланса интересов федерального центра и конкретного регионального субъекта.
Сегодня всем ясно, что развитие российской государственности должно идти по пути обновления федеративного устройства.
Симметрию и асимметрию в отношении федераций можно рассматривать и с правовой точки зрения. Симметричная федерация — это такая политическая система в плане административно-территориального устройства, в которой субъекты наделены основным законом (Конституцией) страны такими существенными (эквивалентными) свойствами (правами), которые не затрагиваются в результате развития системы и ее элементов. То есть при симметричном административно-территориальном устройстве государства его субъекты имеют равный статус.
К государствам с асимметричным территориальным устройством (асимметричность закреплена конституционно) относятся страны, в основном построенные по национально-территориальному принципу (в основе административно-территориальных образований лежит языковая общность населения).
В последние годы одним из правовых регуляторов федерального Центра и субъектов Федерации стали договоры, заключенные между Центром и регионами. Это в определенной степени вынужденная мера, так как законодательный процесс в деле регулирования взаимоотношений федерального Центра с субъектами РФ протекает медленно. В отсутствие федерального закона разграничение предметов ведения стало осуществляться на основе заключения двусторонних договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами РФ. Эти договоры в основном учитывают региональные особенности, принцип сохранения территориальной целостности, единства экономического пространства, необходимости обеспечения действенности государственной власти. Образована и действует при Президенте РФ Комиссия по подготовке договоров и соглашений, утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации.
Самостоятельность регионов должна развиваться и впредь, но только при строгом разграничении функции, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральными и региональными уровнями. При этом опыт показывает, что необходимо и далее обеспечивать наиболее тесное взаимодействие федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления, их взаимную поддержку. Без этого невозможна реализация стратегии подъема, эффективное управление правовыми, а не командными методами.
Региональная политика
Региональная политика (РП) - охватывает комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральными, так и местными органами власти и направленных на регулирование процессов размещения производительных сил.
Региональная политика государства — это сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, т. е. связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой.Региональная политика представляет собой составную часть национальной стратегии социально-экономического развития и охватывает следующие основные направления:
1) определение соотношения движущихся сил регионального развития и обеспечение их взаимодействия (государственный и частный сектора экономики, внутренние и внешние факторы развития региона и средства);
2) соотношение общегосударственного и регионального аспектов развития, центрального и регионального уровней управления экономикой;
3) подъем экономики отсталых районов и освоение новых районов и ресурсов;
4)национально-экономические вопросы (в условиях многонационального государства);
5) проблемы урбанизации.
К направлениям региональной политики следует отнести также региональные аспекты демографической, аграрной политики и другие мероприятия государственной власти. Отношение государства ккаждому из этих направлений и конкретные мероприятия, осуществляемые по ним, составляют содержание региональной политики государства. Содержание региональной политики практически во всех развитых странах (проводящих активную региональную политику) имеет общие черты:
1 освоение слаборазвитых территорий, реконструкция экономики депрессивных промышленных районов;
2 децентрализация агломераций и районов концентрации промышленного производства;
3 образование новых промышленных узлов за пределами городских поселений, не связанных с существующими центрами промышленности.
Без осуществления такой политики диспропорции как в региональном плане, так и в масштабе всей страны будут возрастать.
В современных условиях, в период перехода к рыночным отношениям, роль региональной политики еще более возрастает. Это обусловлено:
- необходимостью учета специфики регионов при проведении экономической реформы, переноса ряда направлений реформы на региональный уровень, учет отличающихся стартовых условий регионов;
- усилением центробежных, сепаратистских настроений в регионах, дезинтеграцией экономического пространства;
- незавершенностью и противоречивостью преобразования национально-государственного устройства России и разграничения компетенций федеральных и региональных органов управления;
- политической нестабильностью и межэтнической напряженностью в ряде регионов;
- геополитическими и социально-экономическими последствиями распада СССР;
- экономическим кризисом, острыми проблемами в регионах. Почти вся территория России относится теперь к разного рода проблемным регионам.
Региональную политику в период плановой экономики кратко можно охарактеризовать следующим образом:
- соотношение центрального и регионального уровней управления. В вопросах управления экономическим и социальным развитием приоритет отдавался централизованному управлению, роль регионов была незначительной;
- отношение к подъему экономики отсталых районов и к национально-этническим вопросам. Реализовался принцип выравнивания уровня экономического развития и уровня жизни населения национальных республик, часто в ущерб регионам Центра России;
- освоение новых районов и ресурсов, заселение Севера и Востока страны, стимулирование прибытия населения в эти районы, строительство здесь новых городов, формирование территориально-производственных комплексов. Это имело важное значение для экономического развития страны. Вместе с тем при освоении новых районов недостаточное внимание уделялось комплексному развитию территории, созданию инфраструктуры, решению социальных и экономических проблем. Не были учтены экстремальные природные условия, которые делают исключительно дорогим обеспечение условий для проживания большого количества населения в этих районах. Не были развиты другие отрасли, помимо добывающих. Это породило ряд острых проблем в данных регионах;
- отношение к проблемам урбанизации. В этой области проводилась противоречивая и недостаточно эффективная политика.
Задачи региональной политики, как правило, имеют долговременный характер, новые направления региональной политики обусловлены следующими обстоятельствами:
1. Изменилось соотношение центрального и регионального уровней управления.
2. Федеративный договор изменил принципы взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами, расширил хозяйственную компетенцию субъектов Федерации и вместе с тем актуальной задачей стало сохранение целостности России как объекта государственной, в том числе региональной, политики.
3. Произошел переход от административной системы управления к системе преимущественного рыночного регулирования.
Стратегическими задачами регионального развития в настоящее время являются:
- реконструкция экономики старопромышленных регионов и крупных городских агломераций путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровления экономической обстановки;
- преодоление депрессивного состояния агропромышленных регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока; возрождение малых городов и российских сел, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие и гной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных и иных земельных угодий;
- стабилизация социально-экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией; создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего это районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, горные районы);
- продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных регионах преимущественно за счет нецентрализованных инвестиций и приоритетного развития производств с комплексным использованием добываемого сырья, соблюдения строгих экологических стандартов;
- стимулирование развития экспортных и импортозамещающих производств в районах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия; формирование свободных экономических зон, а также технопарков как региональных центров внедрения достижений науки, ускорения экономического и социального прогресса;
- переспециализация новых приграничных регионов;
- развитие процессов экономической интеграции создает условия для выхода региональной экономики и на межнациональный уровень.