Одним из дискуссионных вопросов в сфере межбюджетных отношений является вопрос налоговых полномочий региональных и муниципальных властей, в частности, предоставления им права увеличивать налоговую нагрузку на «подведомственных» им территориях для решения проблемы пополнения доходов региональных и местных бюджетов или, наоборот, предоставлять налоговые льготы для максимально полного использования стимулирующей функции налогов. Как известно, в России налоговые полномочия региональных и местных властей довольно низки. Неограниченно увеличивать налоговую нагрузку власти на местах не могут: в Налоговом кодексе РФ установлен исчерпывающий перечень региональных и местных налогов, а также максимальные их ставки. Предоставлять налоговые льготы региональные / муниципальные власти могут только по региональным / местным налогам (соответственно)[12] и по федеральному налогу на прибыль (власти субъектов РФ могут снижать ставку налога для отдельных категорий налогоплательщиков, но не более чем на 4%). Мотивация такого подхода известна: лимитация максимальной налоговой нагрузки в регионах позволяет избежать ненужных социальных потрясений, а ограничение масштабов налоговых льгот – превращения регионов в оффшоры и/или иждивенцев федерального бюджета (подробнее см. [3]).
Однако кризис заставил федеральные власти несколько скорректировать свою позицию. Вообще вся федеральная налоговая политика в кризис – это поиск баланса между решением проблемы наполняемости доходной части бюджета в условиях сокращающихся налоговых поступлений и уменьшением налоговой нагрузки для предпринимателей для стимулирования их экономической активности. В части налоговых полномочий регионов федеральные власти сначала – в преддверии 2009 года – пошли на меры по сокращению налоговой нагрузки в регионах, однако в дальнейшем – накануне 2010 года – по увеличению налоговой нагрузки.
Так, федеральным законом от 26 ноября 2008 года № 224-ФЗ органам власти субъектов РФ в рамках упрощенной системы налогообложения было предоставлено право устанавливать дифференцированные налоговые ставки в пределах от 5 до 15% для налогоплательщиков, выбравших объектом налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов. До этого действовала единая ставка налога в 15%. Данная мера была направлена на поддержку малого бизнеса, для которого и была разработана упрощенная система налогообложения. В начале 2009 года Минрегион России проводил мониторинг антикризисной политики региональных властей[13], и по данным этого ведомства на 30 марта 2009 года в подавляющем большинстве субъектов Федерации либо приняли, либо готовили принятие решения о снижении налоговой нагрузки для малого бизнеса, и лишь 20 регионов не воспользовались предоставленным им правом.
В части увеличения налоговой нагрузки речь идет о транспортном налоге, по поводу которого осенью 2009 года разгорелись довольно бурные политические дебаты. Специфика этого регионального налога в том, что в Налоговом кодексе РФ устанавливаются базовые ставки налога в рублях на лошадиную силу по разным видам транспортных средств и в зависимости от их мощности. До 2010 года органы власти субъектов РФ имели право увеличивать или уменьшать эти базовые ставки, но не более чем в 5 раз, при этом увеличивающие (уменьшающие) коэффициенты могли быть дифференцированными по разным категориям транспортных средств. Стремясь переложить бремя пополнения доходов региональных бюджетов на налогоплательщиков, федеральные власти подготовили закон, суть которого сводилась к увеличению базовых ставок транспортного налога в 2 раза. Но такое решение в конечном итоге принято не было, базовые ставки остались на прежнем уровне, но с 2010 года региональные власти могут увеличивать (уменьшать) их уже не в 5, а в 10 раз[14]. Фактически разница между первоначальной и принятой версиями закона в том, что в первом случае повышение транспортного налога произошло бы «автоматически», а во втором случае для этого требуется специальное решение региональных властей.
Сводными данными о действующих ставках транспортного налога в субъектах Федерации мы не располагаем[15]. Однако известно, что к концу 2009 года отнюдь не во всех регионах базовые ставки налога были увеличены даже в прежние предельные 5 раз, и повсеместного повышения налога не было. Вместе с тем есть пример Калининградской области, где областной закон об увеличении ставок транспортного налога стал поводом для нескольких многотысячных митингов протеста.
Таким образом, события последних месяцев подтвердили правильность позиции федеральных властей в отношении ограничения предельной налоговой нагрузки в регионах и муниципалитетах, но вопрос расширения налоговых льгот так и остался открытым.