Відкриття справи про адміністративне правопорушення

Відкриття справи є початковою стадією провадження у спра-вах про адміністративні правопорушення (проступки). Приводів порушення справи в КУпАП законодавець не визначає в той час, як у ст. 360 МКУ такі приводи зафіксовані. Але виходячи із теорії процесу приводами порушення справи слід вважати одержання уповноваженими особами будь-якої інформації про діяння, що мають ознаки проступку. Такою інформацією може бути:

1) безпосереднє виявлення адміністративного проступку уповноваженою особою;

2) заяви громадян, повідомлення представників громадсь-кості, установ, організацій, засобів масової інформації в пресі, по радіо, телебаченню, інші повідомлення;

3) повідомлення про вчинення правопорушення, отримані від інших правоохоронних та контрольно-наглядових органів;

4) повідомлення про вчинення правопорушення, отримані від митних, прикордонних та правоохоронних органів інозем-них держав, а також міжнародних організацій тощо.

Як зазначає В. К. Колпаков, КУпАП також не фіксує мо-мент, з якого часу вона має вважатися порушеною, і не визна-чає процесуального документа, яким порушення справи офор-мляється. Але КУпАП вказує на матеріальну обставину, за на-явності якої справа повинна бути порушена. Цією обставиною є ознаки адміністративного проступку в діях певних осіб¹.

Виходячи з цього можна припустити, що саме ознаки ад-міністративного правопорушення є тією єдиною підставою, яка дає можливість, навіть зобов’язує відповідні органи, їх посадо-вих осіб порушити (відкрити) провадження у справі про ад-міністративний проступок.

Аналіз змісту поняття адміністративного правопорушення (проступку), визначений законодавцем у ст. 9 КУпАП, дає змогу виділити ознаки адміністративного проступку. До них належать:

1) виключно діяння, тобто дія, яку вчинила особа, чи без-діяльність, коли особа зобов’язана була вчинити певну дію, але

¹ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо-нографія. — К.: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 412; Колпаков В. К. Теоретич-ний вимір законодавчого регулювання порушення справи про адміністра-тивний проступок // Право України. — 2005. — № 2. — С. 11.

Провадження в сПравах Про адміністративні ПравоПорушення

не вчинила її. Ніякі думки, бажання, інші психічні вияви не можуть бути ознакою адміністративного проступку;

2) протиправність, яка виражається в забороні нормами ма-теріального права певних діянь і випливає з того, що особа здійснює заборонену законодавством дію або не здійснює тих дій, які необхідно здійснити. Протиправність відокремлює ад-міністративні проступки від інших проступків, на які законо-давством не встановлено будь-яких заборон;

3) винність, яка виражається власним ставленням особи до свого діяння і його наслідків. Законодавець вказує на форми вини які, мають юридичне значення при кваліфікації проступку та призначенні міри стягнення. Це умисел або необережність;

4) адміністративна караність, яка виражається у призначен-ні міри стягнення, передбаченого законом за вчинення кон-кретного правопорушення. Ця ознака дозволяє відмежувати адміністративний проступок від інших протиправних вчинків, які хоча і заборонені нормами права, але за їх вчинення не встановлена законом адміністративна відповідальність;

5) об’єкт посягання, на який спрямовані діяння. Це діяння, що посягають на державний чи громадський порядок, влас-ність, права і свободи громадян, на встановлений порядок уп-равління. Проте суспільні відносини охороняються нормами адміністративної відповідальності значно ширше, ніж зробив перелік законодавець;

6) антигромадська спрямованість, яка виражається ступе-нем суспільної небезпеки і має принципові положення для роз-межування злочинів, адміністративних і дисциплінарних пра-вопорушень.

Вказані ознаки адміністративного правопорушення (про-ступку) в своїй сукупності складають наявність події адміністра-тивного правопорушення (проступку), юридичного явища як такого, спонукають уповноважені на те органи до вчинення відповідних процесуальних дій — складання протоколів про ад-міністративне затримання, особистий огляд і огляд речей, ви-лучення речей і документів, складання протоколу про ад-міністративне правопорушення тощо.

Встановлення ознак адміністративного проступку здійс-нюється відповідно до повноважень, визначених адміністра-тивно-процесуальним законом, органами, їх посадовими осо-бами шляхом вчинення відповідних процесуальних дій з одно-часною обов’язковою фіксацією у процесуальних документах. Ознаки адміністративного проступку встановлюються:

Г л а в а 17

1) особами, які мають право складати протоколи про ад-міністративні правопорушення, що визначені ст. 255 КУпАП, ст. 354 МКУ;

2) особами, які уповноважені накладати стягнення у ви-гляді попередження або штрафу (у розмірі до трьох неоподат-ковуваних мінімумів доходів громадян) на місці вчинення про-ступків у випадках, передбачених ст. 258 КУпАП, без складан-ня протоколу;

3) особами, які уповноважені здійснювати доставлення правопорушника відповідно до ст. 259 КУпАП;

4) особами, які мають право здійснювати адміністративне затримання відповідно до ст. 262 КУпАП, ст. 374 МКУ;

5) особами, які уповноважені провадити особистий огляд і огляд речей відповідно до ст. 264 КУпАП;

6) особами, які мають право на вилучення речей і докумен-тів відповідно до ст. 265 КУпАП, ст. 377 МКУ;

7) особами, які мають право щодо відсторонення від керу-вання транспортними засобами, річковими і маломірними суд-нами та огляд на стан сп’яніння відповідно до ст. 266 КУпАП;

8) особами, які можуть проводити митне обстеження —
ст. 378 МКУ та пред’являти товари, транспортні засоби, доку-
менти для впізнання — ст. 379 МКУ.

Отже, встановлена уповноваженою особою і зафіксована процесуальним документом подія адміністративного проступку є підставою для порушення (відкриття) провадження у справі про адміністративне правопорушення. Процесуальним доку-ментом, в якому зафіксована подія проступку, у всіх випадках є протокол про адміністративне правопорушення. Він є майже первісним документом (крім протоколу про адміністративне затримання), оскільки в ньому можуть фіксуватися всі дані, пов’язані з виявленням ознак проступку: результати особисто-го огляду і огляду речей; вилучення речей і документів; здійс-нення обстеження тощо.

В юридичній літературі поширена точка зору, що саме про-токол про адміністративне правопорушення є процесуальним оформленням факту адміністративного проступку¹, що скла-

¹ Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т. — Т. 1. Загальна частина / Ред. кол. В. Б. Авер’янов (гол.). — К.: Юридична думка, 2004. — С. 519; Кодекс Украины об административных правонару-шениях: Научно-практический комментарий. — Харьков: Одиссей, 2000. — С. 873.

Провадження в сПравах Про адміністративні ПравоПорушення

дання протоколу уповноваженою на те особою є початком про-вадження в справі про адміністративне правопорушення¹, з чим, звісно, ми погоджуємося. Тим більше, що ця позиція зна-ходить підтримку в законодавця, який у ст. 358 МКУ зазначає, що справа про порушення митних правил вважається розпоча-тою з моменту складання протоколу про порушення митних правил. На сьогодні протокол про адміністративне правопору-шення є універсальним документом, в якому реалізуються дві функції адміністративного провадження: порушення справи і розслідування її обставин², адже в ньому фіксується не тільки факт проступку, а й висновок щодо кваліфікації діяння за від-повідною статтею КУпАП або іншого закону, якими передба-чена адміністративна відповідальність, а також інші відомості, необхідні для вирішення справи.

Разом із тим, з огляду на розвиток законодавства про ад-міністративні проступки, в якому значне місце посідають скла-ди правопорушень, що потребують певного часу для виявлення ознак проступку (проведення експертизи, митного обстеження, перевірки засобів ваги, міри, пред’явлення речей для впізнан-ня, перевірки документообігу), складання протоколу про ад-міністративне правопорушення в такому випадку, мабуть, є пе-редчасним. Він може бути складений лише після з’ясування відповідних обставин правопорушення і отримання висновків експертизи, обстеження, перевірки, впізнання тощо. Невипад-ково в цьому зв’язку I. Голосніченко, М. Стахурський, Н. Золо-тарьова пропонують виділити попереднє адміністративне роз-слідування в самостійну процесуальну стадію провадження³.

Не можна також не погодитися із запереченням В. К. Кол-пакова щодо визнання протоколу універсальним документом, який виконує функцію порушення справи. Він зазначає, що за ст. 255 КУпАП протоколи про адміністративне правопорушен-¹ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Iнтер, 2005. — С. 224; 11. Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний про-цес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: літера лТД, 2001. — С. 157; Коваль Л. В. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). — К.: Основи, 1994. — 133.

² Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо-
нографія. — К.: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 415.

³ Голосніченко I., Стахурський М., Золотарьова Н. Попереднє ад-
міністративне розслідування як стадія провадження в справах про ад-
міністративні проступки // Право України. — 2002. — № 2 — С. 27.

Г л а в а 17

ня можуть складати не тільки посадові особи, які мають де-ржавний статус, а й представники громадських організацій, позаштатні громадські інспектори, власники підприємств та уповноважені ними особи, адміністрація підприємств. На під-ставі цього робить логічний висновок, що іноземці й особи без громадянства (власники підприємств), представники громадсь-ких утворень і адміністрації підприємств, позаштатні й громад-ські інспектори опиняються у числі суб’єктів з юрисдикційни-ми функціями, що мають право: порушувати справи про ад-міністративні проступки; здійснювати від імені держави офіційну кваліфікацію певної групи протиправних діянь; вста-новлювати дані про особу правопорушника; опитувати право-порушника і свідків; оцінювати докази за своїм внутрішнім переконанням на підставі дослідження всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю; роз’ясню-вати правопорушникові його права і обов’язки; надсилати ор-гану (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення. I як висновок В. К. Колпа-ков вказує, що зазначені положення ст. 255 КУпАП не відпові-дають правовим реаліям українського сьогодення і потребують перегляду. Він пропонує на законодавчому рівні: по-перше, на-давати право складання протоколу про адміністративний про-ступок лише представникам органів публічної лади; по-друге, ввести до КУпАП норму, яка б встановлювала, що справа по-рушується особою, уповноваженою розглядати справи про адмі-ністративні правопорушення і про порушення справи ця особа виносить мотивоване рішення, яке оформляється окремим до-кументом або відповідним записом у першому за терміном складання документі про виявлення ознак адміністративного проступку¹. З чим ми повністю погоджуємося.

Про вчинення адміністративного правопорушення скла-дається протокол уповноваженою на те особою, перелік яких визначено ст. 255 КУпАП, ст. 359 МКУ, ст. 13 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», ст. 12 Закону України «Про боротьбу з корупцією», ст. 47 Зако-ну України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», ст. 29 Закону України «Про привати-зацію державного майна». До них належать як спеціально упов-новажені складати протоколи особи, так й посадові особи ор-¹ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо-нографія. — К.: Юрінком Iнтер, 2004. — С. 416—417.

Провадження в сПравах Про адміністративні ПравоПорушення

ганів виконавчої влади, що розглядають справи, віднесені до їх відання.

За загальним правилом, протокол складається за кожним фактом адміністративного проступку окремо на кожну особу правопорушника в одному примірнику. Але у відомчих норма-тивних актах з оформлення матеріалів про адміністративні пра-вопорушення з метою забезпечення прав і інтересів правопо-рушника і потерпілого та відшкодування завданої правопору-шенням шкоди передбачається складання протоколу в двох-трьох примірниках. Наприклад, п. 2.1 Iнструкції з органі-зації провадження та діловодства у справах про адміністративні правопорушення правил, норм і стандартів, що стосуються за-безпечення безпеки дорожнього руху¹, передбачено, що на ви-могу учасника провадження видається копія протоколу, в Ме-тодичних вказівках про притягнення до адміністративної від-повідальності порушників законодавства у сфері захисту рослин² протокол і рішення складаються у двох примірниках (п. 6.4), а в Iнструкції про порядок і стягнення штрафів за по-рушення санітарного законодавства³ протокол складається у трьох примірниках (п. 2.4), один із яких передається в триден-ний термін посадовій особі, яка уповноважена розглядати спра-ву, другий — порушнику, третій — зберігається у особи, що склала протокол.

При вчиненні однією особою двох або більше адміністра-тивних правопорушень (у випадку коли матеріали будуть роз-глядатися однією посадовою особою одночасно), можна скла-дати про всі правопорушення один протокол, в якому вказу-ються всі факти з посиланням на відповідні нормативно-правові акти, що були порушені. При розгляді такого протоколу, поса-дова особа, що виносить постанову, накладає стягнення в ме-жах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа вчинених (ст. 36 КУпАП).

¹ Iнструкція з організації провадження та діловодства у справах про
адміністративні правопорушення правил, норм і стандартів, що стосуються
забезпечення безпеки дорожнього руху: Затверджена наказом МВС Украї-
ни від 22 жовтня 2003 р. № 1217 // ОВУ. — 2003. — № 44. — Ст. 2333.

² Методичні вказівки про порядок притягнення до адміністративної
відповідальності порушників законодавства у сфері захисту рослин: Затвер-
джені наказом Міністерства аграрної політики України від 6 вересня 2000 р.
№ 170.

³ Iнструкція про порядок накладення і стягнення штрафів за порушен-
ня санітарного законодавства: Затверджена наказом Міністерства охорони
здоров’я України від 14 квітня 1995 р. № 64.

Г л а в а 17

Зміст протоколу про адміністративне правопорушення ви-значений ст. 256 КУпАП, на підставі його органи органами центральної виконавчої влади розробляються відповідні підза-конні акти з оформлення матеріалів про адміністративні право-порушення із затвердженням зразків процесуальних документів та з урахуванням особливостей сфери управління.

Відповідно до вимог ст. 256 КУпАП та інших законів у про-токолі про адміністративне правопорушення зазначаються:

— дата і місце його складення;

— посада, прізвище, ім’я, по батькові особи, яка склала протокол;

— відомості про особу порушника (прізвище, ім’я та по батькові, дата і місце народження, громадянство, місце роботи і посада, місячний заробіток, кількість на утриманні осіб, фак-тичне місце проживання на час вчинення правопорушення, чи піддавався протягом року адміністративному стягненню);

— місце, час вчинення і суть адміністративного правопору-шення. Суть правопорушення повинна бути описана таким чи-ном, щоб якомога точніше відповідати вимогам відповідної частини статті КУпАП, а в разі потреби — з відповідним поси-ланням на нормативний акт, положення якого порушено, і частину статті КУпАП, іншого закону, згідно з якою настає адміністративна відповідальність за вчинені протиправні дії;

— прізвища, адреси свідків і потерпілих у разі їх наяв-ності;

— пояснення порушника;

— інші відомості, необхідні для вирішення справи (напри-клад, фіксація вимірювальними приладами несанкціонованих польотів, порушень правил польотів, ведення радіообміну тощо), відмітки про те, чи чинила опір або непокору особа, на яку складається протокол;

— якщо правопорушенням завдано матеріальну шкоду гро-мадянинові, підприємству, організації чи установі, то в прото-колі зазначаються прізвище, ім’я та по батькові потерпілого, адреса місця його проживання або назва підприємства, устано-ви, організації, їх місцезнаходження, ставиться підпис потерпі-лого або представника підприємства, установи, організації і вказується розмір завданої правопорушенням матеріальної шкоди;

— у протоколі робиться відмітка про роз’яснення порушни-ку його прав, що передбачені ст. 268 КУпАП, та про попере-

Провадження в сПравах Про адміністративні ПравоПорушення

дження його про час і місце розгляду справи про адміністра-тивне правопорушення;

— якщо в протоколі відсутня відмітка про попередження порушника про час та місце розгляду справи або порушник відмовився від пояснень та підписання протоколу, посадова особа, в провадженні якої перебувають матеріали про ад-міністративне правопорушення, повинна повідомити про це особу, стосовно якої буде розглядатися справа про адміністра-тивне правопорушення, рекомендованим листом з повідомлен-ням про вручення, щодо часу та місця розгляду справи;

— протокол підписується особою, яка вчинила адміністра-тивне правопорушення, та особою, яка його склала;

— за наявності свідків, понятих і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами;

— у разі відмови особи, яка вчинила правопорушення, на-дати пояснення та підписати протокол, у ньому про це робить-ся відповідний запис, який засвідчується підписами особи, яка склала протокол, та інших осіб, які брали участь у виявленні правопорушення.

Особа, яка вчинила правопорушення, має право надати в протоколі пояснення і зауваження щодо його змісту, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання та робити заяви і клопотання. У разі коли порушник викладає свої пояс-нення на окремому аркуші, в протоколі про це робиться від-повідна відмітка.

Посадова особа, яка розглядає протокол, виносить рішення про задоволення чи відхилення заяви або клопотання, про що робиться відповідний запис у протоколі.

У випадках коли в особи, яка вчинила адміністративне пра-вопорушення, вилучалися документи або речі, що мають зна-чення для розгляду адміністративної справи і прийняття об’єктивного рішення, у протоколі робиться відповідний запис із зазначенням того, які саме документи або речі долучаються до протоколу.

Законом не передбачено, але ми вважаємо, що у разі коли особа порушника не встановлена (порушник вчинив правопо-рушення і зник з місця його скоєння), протокол складається без зазначення у ньому відомостей про особу порушника. Якщо правопорушником завдані матеріальні збитки, протокол негай-но направляється до територіальних органів внутрішніх справ для встановлення особи правопорушника.

Г л а в а 17

Протокол складається у двох примірниках. Оригінал про-токолу надсилається посадовій особі, яка буде розглядати спра-ву про адміністративне правопорушення, а копія надсилається рекомендованим листом або вручається особисто правопоруш-нику.

Оригінал протоколу про правопорушення надсилається до органів, які проводять дізнання, досудове слідство чи опера-тивно-розшукову діяльність, або до суду для притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, перед-бачені ст. 221 КУпАП, а також притягнення до адміністратив-ної відповідальності неповнолітніх.

Протокол не складається у випадках, коли відповідно до закону штраф накладається і стягується, а попередження фік-сується на місці вчинення правопорушення за проступки, ви-значені ст. 258 КУпАП. Ці випадки є вичерпними. Але якщо правопорушник оспорює стягнення, що на нього накладається, то складається протокол про адміністративне правопорушення.

До протоколу долучаються матеріали, що підтверджують факт вчинення адміністративного правопорушення (рапорти посадових осіб, заяви, пояснення правопорушників, свідків правопорушення, протоколи, акти виявлення, знищення тощо).

Кожен документ має свої реквізити (дату, адресу, назву, підпис, штампи, печатки тощо) і повинен відповідати своєму призначенню, містити достовірну інформацію, відповідати ви-могам законодавства.

Складений протокол разом із матеріалами надсилається ор-ганові (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення (ст. 257 КУпАП). Зако-нодавець не встановлює строку, протягом якого протокол має бути направлений, однак виходячи із зазначених правил доку-ментообігу цей строк, на нашу думку, не може перевищувати трьох робочих днів.

Таким чином, стадія порушення справи про адміністратив-ний проступок складається з кількох етапів провадження, що мають важливе юридичне значення. До них належать: встанов-лення ознак правопорушення; збирання доказів; процесуальне оформлення події правопорушення; направлення матеріалів справи для розгляду за підвідомчістю.

Підсумковим процесуальним документом є протокол про адміністративне правопорушення.

ПРОВАДЖЕННЯ В СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

Поиск по сайту: