Підвідомчість адміністративнихсправ

Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами у фор-мі цивільного, господарського, адміністративного, криміналь-ного, а також конституційного судочинства¹. Але який конкрет-но суд повинен розглядати ту чи іншу справу, залежить від роз-межування компетенції між ними в здійсненні правосуддя. Відповідно до такого розмежування правосуддя в адміністра-тивних справах здійснюється адміністративними судами. Юрис-дикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення (ст. 4 КАСУ). В цьому зв’язку деякі автори підкреслюють, що визначальним для за-своєння завдань діяльності адміністративних судів є поняття справи адміністративної юрисдикці².

Як на нашу думку, такий підхід до визначення (засвоєння) завдань адміністративного суду аж ніяк не характеризує сферу діяльності та компетенцію адміністративних судів. Адже право вирішення адміністративних справ надане не тільки судовим, а й державним органам адміністративної юрисдикції, органам місцевого самоврядування тощо. Для відмежування компетен-ції судів загальної юрисдикції (а адміністративний суд є судом юрисдикції) від компетенції інших юрисдикційних органів, у тому числі й відмежування між судами, вводиться поняття «підвідомчості» справ. Щоправда, законодавець використовує поняття «компетенція» (ст. 17 КАСУ) або ще ширше поняття

¹ Про судоустрій України: Закон України від 7 лютого 2002 р. № 3018-
III // ВВР. — 2002. — № 27—28. — Ст. 1.

² Бевзенко В. М. Адміністративні суди України: Навч. посібник. — К.:
Алерта; КНТ, 2006. — С. 77.

Г л а в а 12

«адміністративна юрисдикція». Проте і компетенція, і ад-міністративна юрисдикція — це встановлені законом повнова-ження суду, які пов’язані скоріше з визначенням порядку від-правлення правосуддя, ніж з визначенням кола справ віднесен-ня до відання того чи іншого суду.

На наш погляд, інститут підвідомчості науково обґрунтова-ний в юридичній літературі¹, традиційно використовувався за-конодавцем для визначення кола справ, віднесених до відання органів адміністративної юрисдикції (гл. 17 КУпАП). Підві-домчість справ про адміністративні правопорушення) є одним із наукових прийомів (засобів) розмежування компетенції юрисдикційних органів та має практичне значення для розгля-ду і вирішення адміністративної справи.

Поважаючи процесуальні новели у Кодексі адміністратив-ного судочинства України, а також у Цивільному процесуаль-ному кодексі України, вбачаємо за доцільне, з точки зору нау-кового обґрунтування, розмежування повноважень між судами досліджувати з позицій підвідомчості справ.

Підставою розмежування підвідомчості справ між судами та іншими юрисдикційними органами є чотири загальні критерії (ознаки):

а) наявність правового спору чи спору про право у відповід-
ній сфері правового регулювання;

б) суб’єктивний склад осіб, які беруть участь у справі;

в) змістовний (предметний) склад спору;

г) непоширеність юрисдикції інших юрисдикційних органів
(судів) на спірні правовідносини, визначені законом.

Наявність правового спору є обов’язковим критерієм при вирішенні питання щодо підвідомчості справи суду. Для ад-міністративного судочинства це може бути лише публічно-пра-вовий спір, який характеризується наступними ознаками:

1) це — спір про права та обов’язки суб’єктів публічно-пра-вових відносин у сфері виконавчої влади або місцевого само-врядування, тобто наявність спірних правовідносин;

2) виникнення такого спору обумовлено наявністю публіч-но-правового конфлікту, приводом для якого є негативне став-

¹ Чорнооченко С. I. Цивільний процес України: Навч. посібник. — К.: Центр навч. літератури, 2004. — С. 86; Кодекс адміністративного судочинства України: Науково-практичний коментар; За ред. С. В. Ківалова, О. I. Ха-ритонової / С. В. Ківалов, О. I. Харитонова, О. М. Пасенюк, М. Р. Араке-лян та ін. — Харків: Одіссей, 2005. — С. 74; Щербина В. С. Господарське право: Підручник. — К: Юрінком Iнтер, 2003. — С 461.

ПІДВІДОМЧІСТЬ ТА ПІДСУДНІСТЬ СПРАВ АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДУ

лення одного із суб’єктів конкретного публічного правовідно-шення до прийняття, виконання або невиконання закріплених законодавством правил поведінки;

3) наявністю права: на захист суб’єктивних прав від будь-якого незаконного зазіхання чи обмежень; вимагати від дер-жавних органів дотримуватися, охороняти і захищати гаранто-вані законом права, свободи, інтереси; звернутися до примусо-вої сили держави для захисту прав і законних інтересів від неправомірних дій (бездіяльності) суб’єктів владних повнова-жень;

4) імперативністю у правовідносинах та домінуванням пуб-лічного інтересу в реалізації таких правовідносин.

Отже, публічно-правовий спір — це суперечність між суб’єктами публічно-правових відносин, яка виникає з приво-ду їх прав і обов’язків або визнання правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень¹.

Важливим критерієм визначення підвідомчості справ ад-міністративному суду є суб’єктивний склад осіб, які беруть участь у справі. Особами, які беруть участь у справі, є сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб (ст. 47 КАСУ). Визначальне рішення у суб’єктному складі мають сторони про-цесу — позивач і відповідач. Позивачем можуть бути громадяни, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень. Фізичні та юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповіда-чами лише у справах:

1) про тимчасову заборону (припинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання грома-дян;

3) про примусове видворення іноземця чи особи без грома-дянства з України;

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, встановлених законом (ст. 500 КАСУ).
Аналіз норм ст. 17 КАС України показує, що обов’язковою

стороною (у переважній більшості — відповідачем) у публічно-

¹ Посібник для органів місцевого самоврядування щодо застосування Кодексу адміністративного судочинства України // В. В. Кравченко, О. Ю. Ян-чук, Е. Ф. Демський. — К, 2006. — C. 14.

Г л а в а 12

правовому спорі повинен бути суб’єкт владних повноважень. Схематично це може бути так:

а) особа (позивач) — суб’єкт владних повноважень (відпо-
відач);

б) суб’єкт владних повноважень (позивач) — суб’єкт влад-
них повноважень (відповідач);

в) суб’єкт владних повноважень (позивач) — особа (від-
повідач).

Таким чином, суб’єктивний склад осіб, які беруть участь у справі — це сукупність визначених законом учасників публіч-них правовідносин, в яких однією із сторін обов’язково висту-пає суб’єкт владних повноважень.

Змістовний (предметний) склад спору характеризується уста-новленням законом підвідомчих адміністративному суду груп правових спорів у публічних правовідносинах. Закон (ст. 17 КАСУ) визначає п’ять груп правовідносин, на які поширюєть-ся компетенція адміністративних судів щодо розгляду і вирі-шення адміністративних справ:

Спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних пов-новажень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

У контексті зазначеної норми предметом оскарження є рі-шення (правові акти), дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень.

Правовий акт — це офіційно оформлений результат воле-виявлення органів державної влади чи місцевого самовряду-вання, здійснюваний в односторонньому порядку з дотриман-ням встановленої процедури і спрямований на виникнення певних юридичних наслідків¹. Правові акти поділяються на нормативні та індивідуальні.

Нормативні акти — це правові акти, які встановлюють, змінюють або скасовують правові норми, містять загальні пра-вила поведінки, розраховані на тривале застосування та адресо-вані невизначеному колу осіб.

Iндивідуальні акти — це правові акти, які стосуються конк-ретних осіб, їх прав і обов’язків, мають правозастосовчий ха-рактер, відіграють роль юридичних фактів, з якими пов’язуються виникнення, зміна та припинення конкретних правовідносин.

¹ Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т. — Т. 2. Особлива частина / Ред. кол.: В. Б. Авер’янов (гол.) та ін. — К.: Юри-дична думка, 2005. — С. 286—287.

Підвідомчість та Підсудність сПрав адміністративному суду

Правові акти повинні відповідати вимогам Конституції і за-конам України, не порушувати та не обмежувати встановлених і гарантованих чинним законодавством прав, свобод і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб. Видання акта має бути здійснене уповноваженим на це органом, посадовою особою в межах їх компетенції.

Дії — це активна поведінка суб’єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб.

Бездіяльність — це пасивна поведінка суб’єкта владних пов-новажень, яка може мати вплив на реалізацію чи обмеження реалізації прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб.

Спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Під публічною службою розуміється діяльність на держав-них політичних посадах, професійна діяльність суддів, проку-рорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого само-врядування (п. 15 ст. 3 КАСУ).

Варто звернути увагу на те, що позивачем у спорах, пов’язаних із відносинами публічної служби, в основному є особа, що бажає перебувати, перебуває або перебувала на пуб-лічній службі, а відповідачем — орган, з яким службовець пе-ребуває у правовідносинах з приводу публічної служби. Проте в окремих випадках позивачем може бути суб’єкт владних пов-новажень, а відповідачем — особа, яка перебуває на публічній службі. Наприклад, дострокове припинення повноважень на-родного депутата України у разі порушення ним вимог несуміс-ності, встановлених Конституцією чи законами України. До речі, доцільно було б доповнити п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС України нормою щодо розгляду дострокового припинення повноважень (відкликання) депутата у разі невиконання ним повноважень депутата, порушення правових, моральних, релігійних норм тощо як одного із правових елементів механізму дострокового припинення повноважень народних обранців.

Спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалі-зації їх компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладення та виконання адміністративних договорів.

Г л а в а 12

Спори між суб’єктами владних повноважень належать до так званих компетентних спорів. Особливістю цих спорів є:

а) позивачем може бути лише суб’єкт владних повнова-
жень;

б) з позовом до адміністративного суду суб’єкт владних
повноважень звертається у випадку, якщо він вважає, що від-
повідач своїми рішеннями або діями втручається в його компе-
тенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення такої
дії є його прерогативою, а не відповідача;

в) вторгнення одного органу владних повноважень в ком-
петенційну сферу діяльності іншого органу владних повнова-
жень, що може приймати форму фактичного присвоєння пов-
новажень останнього і створення перешкод для їх самостійного
здійснення;

г) наявність законодавчої колізії норм, недосконалість за-
конодавчої бази та невиключеність зловживань, що проявля-
ються у привласненні чужих повноважень або перевищенні
власних повноважень.

Найчастіше такі спори можуть виникати з приводу реаліза-ції делегованих повноважень, оскільки законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» не передбачається чітко виписаного та вичерп-ного переліку делегованих повноважень, що не виключає пев-них об’єктивних та суб’єктивних суперечностей, а також від-повідного протистояння сторін.

До компетенційних спорів належать також спори, що вини-кають з приводу укладання та виконання адміністративних до-говорів. Адміністративний договір — дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що вип-ливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди (п. 14 ст. 3 КАСУ).

Водночас слід погодитися з авторами посібника «Основи ад-міністративного судочинства в Україні» в частині, що адміністра-тивним судам підвідомчі тільки частково спори, що виникають із адміністративних договорів, а саме та частина договорів, обо-ма сторонами у яких є суб’єкти владних повноважень¹.

Дійсно, якщо другою стороною в адміністративному дого-ворі є приватна чи юридична особа, то не виключено, що спір

¹ Основи адміністративного судочинства в Україні: Навч. посібник для юридичних факультетів та юридичних клінік) / За заг. ред. Н. В. Александ-рової, Р. О. Куйбіди. — К.: Конус-Ю, 2006. — С. 172—174.

Підвідомчість та Підсудність сПрав адміністративному суду

може бути розглянуто у порядку цивільного чи господарського судочинства.

Спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випад-ках, встановлених законом.

Такі справи розглядаються за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень, а відповідачами можуть бути фізичні чи юридичні особи, які в цих правовідносинах не виступають як суб’єкти владних повноважень. Це справи, пе-редбачені ч. 4 ст. 50 КАС України. До них належать спори щодо примусового анулювання реєстраційного свідоцтва полі-тичної партії, обмеження реалізації права на мирні зібрання тощо. У більшості випадків такі спори випливають із вимог Конституції та законів України.

Пункт 5 ч. 4 ст. 50 КАС України передбачає, що фізичні та юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, мо-жуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень та «в інших випадках, встанов-лених законом». Це не виключає можливості розширеного тлу-мачення, на свій розсуд, суб’єктом владних повноважень спорів, які можуть належати до розгляду адміністративним су-дом, що може вплинути на ступінь довіри до адміністративних судів. Якщо пункти 1—4 цієї норми виписані законодавцем повністю і зазначені у них спори виникають із суто публічно-правових відносин, то п. 5 — це не кращий варіант законотвор-чості.

Прикладом «інших справ у випадках, встановлених законом», про що кажуть автори навчального посібника «Основи адміністра-тивного судочинства в Україні», можуть бути спори про:

— виселення із службового житла або самовільно заселених
будинків, що знаходяться у віданні адміністративного органу;

— припинення діяльності юридичної особи чи фізичної
особи—підприємця у разі продовження чи здійснення ними
діяльності, що заборонена законом;

— справи про визнання протиправними актів підприємств,
інших суб’єктів господарювання, які обмежують права тери-
торіальних громад, повноваження органів місцевого самовря-
дування, за позовом органу чи посадової особи місцевого само-
врядування¹.

¹ Основи адміністративного судочинства в Україні: Навч. посібник для юридичних факультетів та юридичних клінік / За заг. ред. Н. В. Александ-рової, Р. О. Куйбіди. — К.: Конус-Ю, 2006. — С. 176.

Г л а в а 12

Спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

До цієї категорії належать спори, які за своєю правовою природою є конституційно-правовими. Тому і процедура роз-гляду таких спорів має певні особливості. У Кодексі адміністра-тивного судочинства визначаються особливості розгляду і вирі-шення цієї групи спорів (статті 172—176 КАСУ), причому з наданням можливості суду розширеного або звуженого тлума-чення положень Кодексу з урахуванням розвитку матеріально-го права про вибори чи референдум¹.

Отже, змістовний (предметний) склад спору — це правове вираження повноважень адміністративного суду щодо розгляду і вирішення окремих груп публічно-правових спорів.

Непоширеність юрисдикції інших юрисдикційних органів (судів), крім адміністративного суду, на спірні публічно-правові відносини, визначені законом, є важливою гарантією компе-тентності вирішення справи відповідно до закону. Частина 2 ст. 17 КАС України встановлює, що компетенція адміністра-тивних судів не поширюється на публічно-правові справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду Ук-раїни;

2) що належить вирішувати в порядку кримінального судо-чинства;

3) про накладення адміністративних стягнень;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статусу (поло-ження) об’єднання громадян віднесені до їх внутрішньої діяль-ності або виключної компетенції.

Виходячи від зворотного, компетенція інших юрисдикцій-них органів також не може поширюватися на спори, віднесені законом до відання адміністративного суду. Однак питання відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів за-лишається складним. Наприклад, критерієм розмежування між адміністративною та іншими видами юрисдикції є норми, за-кріплені ч. 2 ст. 2 та ч. 2 ст. 4 КАС України, за якими:

а) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повнова-жень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи діяльності Конституцією чи законами України встановлено інший поря-док судового провадження;

¹ Основи адміністративного судочинства в Україні: Навч. посібник для юридичних факультетів та юридичних клінік / За заг. ред. Н. В. Александ-рової, Р. О. Куйбіди. — К.: Конус-Ю, 2006. — С. 178.

Підвідомчість та Підсудність сПрав адміністративному суду

б) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом вста-новлений інший порядок судового вирішення.

На перший погляд, ніби існує на законодавчому рівні роз-межування компетенції. Однак більш повне вивчення цього питання потребує додаткових критеріїв і ознак. Так, предметом аналізу конституційної юрисдикції є нормативні акти, вичерп-ний перелік яких визначено ст. 150 Конституції України щодо їх конституційності. Разом із тим, адміністративні суди також уповноважені розглядати правові акти Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим на предмет їх законності. Отже, Конституційний Суд України розглядає правові акти на предмет їх конституційності, а адміністратив-ний суд розглядає такі самі акти на предмет законності. Крім того, адміністративний суд може теж визнавати неконституцій-ними, але інші підзаконні правові акти. В цьому зв’язку для більш чіткого розмежування повноважень між Конституційним Судом України і адміністративним судом Пленум Верховного Суду України у постанові «Про застосування Конституції Ук-раїни при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 р. № 9 зазначив, що суди загальної юрисдикції не вправі, застосовую-чи Конституцію як акт прямої дії, визнати неконституційними закони чи правові акти, перераховані у ст. 150 Конституції Ук-раїни, оскільки це віднесене до виключної компетенції Конс-титуційного Суду України.

Певні питання виникають при розмежуванні компетенції судів адміністративної і кримінальної юрисдикцій; адміністра-тивної і цивільної (господарської) юрисдикцій; адміністратив-ної юрисдикції і повноважень громадських організацій, що при застосуванні потребує ретельного вивчення норм ма-теріального права та порівняльного аналізу процесуальних від-носин.

Недотримання правил підвідомчості справ органам юрис-дикційних повноважень (суду) тягне за собою процесуально-правові наслідки, як, наприклад, відмова у прийнятті позовної заяви (ч. 1 ст. 109 КАСУ), припинення провадження у справі (ч. 1 ст. 157 КАСУ) і, врешті-решт, визнання рішення суду не-чинним у зв’язку з порушенням процесуальних норм за проце-суальними ознаками.

Г л а в а 12

Поиск по сайту: