Адміністративні суди є спеціалізованими судами у системі судів загальної юрисдикції1. Адміністративні суди утворюються і ліквідуються Президентом України за поданням міністра юс-тиції України, погодженим з Головою Верховного Суду Украї-ни або головою відповідного вищого спеціалізованого суду2. Так, відповідно до Указу Президента України від 1 жовтня 2002 р. № 889/2002, в системі судів загальної юрисдикції утво-рено Вищий адміністративний суд України з місцезнаходжен-ням у м. Києві. Кількість суддів Вищого адміністративного суду України, відповідно до Указу Президента України від 7 листо-пада 2002 р. № 995/2002, становить 65 осіб, а 22 грудня 2004 р. Указом Президента України призначено першого в історії ад-міністративного судочинства Голову Вищого адміністративного суду України. Отже, започатковано реальне створення адміні-стративного судочинства.
Указом Президента України від 16 листопада 2004 р. № 1417/2004 з 1 січня 2005 р. у системі адміністративних судів України утворено 27 окружних адміністративних судів, від-повідно до адміністративно-територіального поділу — в кожній області, Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севасто-полі, а також утворено 7 апеляційних адміністративних судів: Дніпропетровський, Донецький, Київський, львівський, Одесь-кий, Севастопольський, Харківський. Повноваження вказаних апеляційних адміністративних судів поширюються на такі те-риторії:
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд — Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська області;
Донецький апеляційний адміністративний суд — Донецька, луганська області;
1 Про судоустрій України: Закон України від 7 лютого 2002 р. № 3018-III // ВВР. — 2002. — № 27—28. — Ст. 19.
2 Там само. — Ст. 20 ч. 1.
Г л а в а 11
Київський апеляційний адміністративний суд — Вінниць-ка, Житомирська, Київська, Черкаська, Чернігівська області та м. Київ;
львівський апеляційний адміністративний суд — Волинсь-ка, Закарпатська, Iвано-Франківська, львівська, Рівненська, Тернопільська, Хмельницька, Чернівецька області;
Одеський апеляційний адміністративний суд — Мико-лаївська, Одеська, Херсонська області;
Севастопольський апеляційний адміністративний суд — Ав-тономна Республіка Крим, м. Севастополь;
Харківський апеляційний адміністративний суд — Пол-тавська, Сумська, Харківська області.
Аналіз зазначених указів Президента України та статей 18— 20 Кодексу адміністративного судочинства України дає підста-ви стверджувати про наявність в Україні певної системи ад-міністративних судів, яка складається із:
1) місцевих адміністративних судів, до яких входять:
— місцеві загальні суди (районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а також військові суди гарнізонів) як ад-міністративні суди;
— місцеві окружні адміністративні суди, що утворені в Авто-номній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі;
2) апеляційних адміністративних судів;
3) Вищого адміністративного суду України;
4) Верховного Суду України.
Місцеві адміністративні суди є судами першої інстанції і розглядають справи, пов’язані з правовідносинами у публічно-правовій сфері (справи адміністративної юрисдикції). Підсуд-ність окремих категорій справ, а також порядок їх розгляду визначаються процесуальним законом1. Місцеві адміністратив-ні суди здійснюють:
1) правосуддя в порядку, встановленому процесуальним за-коном;
2) процесуальні дії та організаційні заходи для забезпечен-ня розгляду справи;
3) контроль за своєчасним зверненням до виконання судо-вих рішень;
4) ведення судової статистики;
5) інші передбачені законом повноваження.
1 Про судоустрій України: Закон України від 7 лютого 2002 р. № 3018-III // ВВР. — 2002. — № 27—28. — Ст. 22.
орГаніЗація адміністративноГо судочинства в україні
Апеляційні адміністративні суди утворюються в апеляційних округах відповідно до зазначеного Указу Президента України. До складу апеляційного суду входять судді, як правило, обрані на посаду судді безстроково. У складі апеляційного адміністра-тивного суду можуть утворюватися судові палати з розгляду ок-ремих категорій справ за встановленою спеціалізацією в межах адміністративної юрисдикції.
Апеляційні адміністративні суди:
1) переглядають судові рішення місцевих адміністративних судів, які знаходяться в межах їх територіальної юрисдикції, в апеляційному перегляді як суди апеляційної інстанції;
2) ведуть та аналізують судову статистику, вивчають і уза-гальнюють практику в адміністративних справах;
3) надають методичну допомогу в застосуванні законодав-ства місцевим судом;
Мають інші передбачені законом повноваження.
Судом апеляційної інстанції може бути й Вищий адміністра-тивний суд України у випадках перегляду в апеляційному по-рядку судового рішення окружного адміністративного суду, те-риторіальна юрисдикція якого поширюється на м. Київ, лише щодо встановлення Центральною виборчою комісією резуль-татів виборів чи всеукраїнського референдуму (ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 172, ч. 6 ст. 177 КАСУ).
Вищий адміністративний суд України діє як суд першої інс-танції лише у випадках: а) щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського ре-ферендуму; б) щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України (ч. 4 ст. 18 КАСУ), а також як суд касацій-ної інстанції (ст. 210 КАСУ).
Вищий адміністративний суд:
1) розглядає в касаційному порядку адміністративні справи у сфері публічних правовідносин;
2) веде та аналізує судову статистику, вивчає й узагальнює судову практику;
3) надає методичну допомогу судам нижчого рівня з метою однакового застосування норм Конституції України та законів у судовій практиці на основі її узагальнення та аналізу судової статистики; дає судам нижчого рівня рекомендаційні роз’яснення з питань застосування законодавства;
4) здійснює інші повноваження, передбачені законом. Верховний Суд України переглядає судові рішення за винят-
ковими обставинами. Перегляд таких рішень є різновидом ка-
Г л а в а 11
саційного провадження. Підставами для провадження за ви-нятковими обставинами є:
1) неоднакове застосування судом касаційної інстанції од-нієї й тієї самої норми права;
2) визнання судових рішень міжнародною судовою устано-вою, юрисдикція якої визнана Україною? такими, що порушу-ють міжнародні зобов’язання України.
Верховний Суд України переглядає судові рішення за ви-нятковими обставинами у складі судів його Судової палати в адміністративних справах.
Верховний Суд України:
1) переглядає в порядку повторної касації справи за винят-ковими обставинами;
2) дає судам роз’яснення з питань застосування законо-давства на основі узагальнення судової практики та аналізу су-дової статистики;
3) у разі необхідності визнає нечинними роз’яснення Пле-нуму Верховного адміністративного суду України;
4) звертається до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів;
5) веде та аналізує судову статистику, вивчає та узагальнює судову практику, знайомиться в судах з практикою застосуван-ня законодавства;
6) у межах повноважень вирішує питання, що випливають із міжнародних договорів України;
7) здійснює інші повноваження, передбачені законом. Таким чином, формування судового контролю за публіч-
ним управлінням та забезпечення розгляду і вирішення спорів, що виникають у сфері діяльності публічної адміністрації має логічне завершення, яке опосередковується створенням повно-цінної системи адміністративного судочинства. Ця система включає в себе як сукупність адміністративних судів, так і су-купність принципів, форм і методів відправлення правосуддя, яке пов’язане з діяльністю у сфері адміністративно-публічних правовідносин.
Склад суду та відводи
За загальним правилом, розгляд і вирішення усіх адміністра-тивних справ у суді першої інстанції здійснюється одноособово суддею (ст. 23 КАСУ), крім випадків, встановлених Кодексом
ОРГАНІЗАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА ВУКРАІНІ
адміністративного судочинства України (частини 1, 2, 5 ст. 24). Це означає, що суддя:
а) одноособово вирішує усі питання, пов’язані з судовим розглядом адміністративної справи;
б) діє від імені суду і головує в судовому засіданні; діє як суд (ч. 2 ст. 13 Закону «Про судоустрій України);
в) одноособово постановляє іменем України судове рішен- ня, яке після набрання ним законної сили є обов’язковим для виконання.
Розгляд і вирішення адміністративних справ одноособово здійснюється суддями:
1) у всіх місцевих загальних судах (районних, районних у містах, міських та міськрайонних судах, а також у військових судах гарнізонів) як адміністративних судах у всіх адміністра-тивних справах;
2) у всіх місцевих окружних адміністративних судах, що утворені в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі у всіх адміністративних справах, за винятком адміністративних справ, які розглядаються колегіально.
До справ, які розглядаються колегіально у місцевих окруж-них адміністративних судах, належать:
а) адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального орга- ну виконавчої влади, Національного банку України, їх посадо- вих чи службових осіб, виборчої комісії, членів цієї комісії з метою підвищення гарантії незалежності суду при ухваленні судового рішення, розглядаються і вирішуються колегіально у складі трьох суддів;
б) адміністративні справи за клопотанням однієї із сторін про колегіальний розгляд справи або з ініціативи судді у разі їх особливої складності розглядаються і вирішуються колегіально у складі трьох суддів;
в) адміністративні справи, які підсудні Вищому адміністра- тивному суду України як суду першої інстанції, розглядаються і вирішуються колегіально у складі не менше п ’яти суддів, а саме: це справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму та скасу- вання реєстрації кандидата на пост Президента України.
Розгляд справ у апеляційній та касаційній інстанціях відбу-вається лише у колегіальному порядку: в апеляційній інстанції
Г л а в а 11
колегіально у складі трьох суддів; касаційній інстанції коле-гіально у складі не менше п’яти суддів.
Перегляд судових рішень в адміністративних справах у Вер-ховному Суді України за винятковими обставинами також здійснюється колегіально у складі суддів Судової палати в ад-міністративних справах Верховного Суду України. Перегляд відбувається за участі не менше двох третин Судової палати (але не менше п’яти суддів).
Перегляд судових рішень в адміністративних справах у по-рядку повторної касації здійснюється колегією у складі суддів відповідних судових палат Верховного Суду України. Судовий склад спільного засідання палат формується головами відповід-них палат у рівній кількості. Головують на спільному засіданні почергово голови відповідних палат (ч. 2 ст. 241 КАСУ).
Усі питання, які розглядаються колегією суддів, вирішу-ються більшістю голосів суддів. Тому, враховуючи авторитет головуючого у суді, який би міг вплинути на позицію інших членів суду, встановлене правило, за яким головуючий в судо-вому засіданні голосує останнім. Крім цього, голосування при прийнятті судового рішення є не тільки правом, а й обов’язком кожного судді й жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення (ч. 2 ст. 25 КАСУ). Якщо суддя не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Цей документ (окрема думка) не оголо-шується в судовому засіданні, але приєднується до справи і є відкритим для ознайомлення. Наявність окремої думки може враховуватися при перегляді адміністративної справи у ви-щестоящому адміністративному суді.
Склад суду на час розгляду і вирішення адміністративної справи в суді однієї інстанції залишається незмінним. У разі неможливості продовження розгляду справи одним із судів до розгляду залучається інший суддя, а судовий розгляд адміністра-тивної справи починається спочатку, якщо суддю було залуче-но під час судового розгляду справи.
З метою забезпечення неупередженості судді при розгляді адміністративної справи законодавець встановлює перелік під-став для відводу чи самовідводу судді (ст. 27 КАСУ):
1) якщо суддя брав участь у розгляді цієї справи як пред-ставник, секретар судового засідання, свідок, експерт, спе-ціаліст, перекладач;
ОРГАНІЗАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА ВУКРАІНІ
2) якщо суддя прямо чи побічно заінтересований у резуль-таті розгляду справи;
3) якщо суддя є членом сім’ї або близьким родичем сторо-ни або інших осіб, які беруть участь у справі;
4) за наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості судді.
Закон не перераховує всіх можливих підстав для відводу або самовідводу, однак особа, яка заявляє про відвід судді, має на-дати конкретні факти і мотиви такого відводу. Суддя відводить-ся також за наявності обставин, які встановлені ст. 28 КАС України і встановлюють недопустимість повторної участі судді у розгляді адміністративної справи, зокрема:
1) якщо суддя, який брав участь у вирішенні адміністратив-ної справи в суді першої інстанції, бере участь у вирішенні цієї самої справи в суді апеляційної, касаційної інстанції, у пере-гляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді у першій інстанції після скасування попередньої пос-танови або ухвали про закриття провадження в адміністратив-ній справі;
2) якщо суддя, який брав участь у вирішенні адміністратив-ної справи в суді апеляційної інстанції, бере участь у вирішен-ні цієї самої справи в суді першої чи касаційної інстанції, у перегляді справи за винятковими обставинами, а також у ново-му її розгляді після скасування постанови або ухвали суду каса-ційної інстанції;
3) якщо суддя, який брав участь у вирішенні адміністратив-ної справи в суді касаційної інстанції, бере участь у вирішенні цієї самої справи в суді першої чи апеляційної інстанції, у пе-регляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді після скасування постанови або ухвали суду касацій-ної інстанції;
4) якщо суддя, який брав участь у вирішенні адміністратив-ної справи за винятковими обставинами, бере участь у вирі-шенні цієї самої справи в суді першої, апеляційної чи касацій-ної інстанції.
До складу суду не можуть також входити особи, які є чле-нами сім’ї, родичами між собою чи родичами подружжя.
Підставами для відводу секретаря судового засідання, експер-та, спеціаліста, перекладача є підстави 1—4, зазначені вище для відводу судді. Крім того, відводи експерту чи спеціалісту можуть бути заявлені:
Г л а в а 11
1) якщо експерт або спеціаліст перебував чи перебуває в службовій або іншій залежності від осіб, які беруть участь у справі;
2) якщо експерт або спеціаліст проводили ревізію, перевір-ку тощо, матеріали яких використовуються при розгляді даної справи;
3) якщо з’ясування обставин, які мають значення для спра-ви, виходить за межі сфери спеціальних знань експерта, спе-ціаліста.
Як суддя, так і експерт, спеціаліст, перекладач, секретар судового засідання можуть заявити самовідвід.
Про відвід (самовідвід) за наявності підстав, зазначених у статтях 27—29 КАС України подається заява особами, які бе-руть участь у справі до початку судового розгляду. Для цього головуючий після відкриття судового засідання і повідомлення про повне фіксування судового процесу технічними засобами оголошує склад суду і роз’яснює права відводу (ст. 127 КАСУ). Він не здійснює після оголошення складу суду і прізвища осіб, які беруть участь у справі. Така детальна регламентація питань, пов’язана з відводами, є процесуальним засобом об’єктивного розгляду і вирішення адміністративної справи. Після початку судового розгляду заявляти відвід (самовідвід) можна лише у разі, якщо про підставу відводу стало відомо після початку су-дового розгляду. Заява про відвід може бути зроблена як пись-мово, так і усно, але в будь-яких випадках відвід повинен бути вмотивований і мають бути надані докази про неможливість участі в судовому процесі того чи іншого учасника процесу. Письмовий відвід долучається до матеріалів справи, а усний має бути занесений до протоколу судового засідання (журналу судового засідання).
У разі заявлення відводу (самовідводу) суд повинен вислу-хати особу, якій заявлено відвід, якщо вона бажає дати пояс-нення, а також думку осіб, які беруть участь у справі. Якщо заява про відвід ґрунтується на підставах, передбачених стаття-ми 27—29 КАС України, відвід здійснюється без обговорення, а якщо заява ґрунтується не на зазначених фактах, то суд пови-нен з’ясувати достатність підстав для відводу.
Відвід учасника процесу вирішується в нарадчій кімнаті ухвалою суду, що розглядає справу. У разі відводу судді, який розглядає справу одноособово, питання про його відвід вирі-шується ним самим у нарадчій кімнаті та оформляється ухва-
орГаніЗація адміністративноГо судочинства в україні
лою. Заява про відвід кільком суддям або всьому складу суду вирішується у нарадчій кімнаті простою більшістю голосів.
Ухвала про відвід окремо не оспорюється, а заперечення проти неї може бути включене до апеляційної чи касаційної скарги.
У разі задоволення відводу судді, який одноособово розгля-дає справу, адміністративна справа розглядається іншим суд-дею в тому самому адміністративному суді. При задоволенні відводу судді або всього складу суду, якщо справа розглядаєть-ся колегією суддів, адміністративна справа розглядається: а) тим самим кількісним складом колегії суддів; б) без участі відведеного судді або іншим складом суддів. Якщо після задо-волення відводів неможливо утворити новий склад суддів, то вирішується судом питання про передачу справи до іншого суду в порядку, встановленому ст. 22 КАС України.