Понятие и система государственных расходов

12.

13. В современных условиях формирования новых экономических отношений в Российской Федерации, сопровождающихся ослож­нением финансовой ситуации в стране, в том числе и недостаточ­ностью финансовых ресурсов, важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования последних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов.

14. Выражение «государственные (и муниципальные) расходы» можно понимать в различных аспектах. Например, как конкрет­ные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач. Такое понимание имеет значение для учета средств, анализа рас­ходов и определения перспектив социально-экономической поли­тики и других направлений развития государства. Следует отме­тить публичный характер этих расходов.

15. Помимо этого, данная категория имеет организационный и юри­дический аспекты, выступая в качестве составной части финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований, а. именно деятельности но использованию находящихся в их собст­венности и распоряжении денежных средств. Ей присущи все общие особенности финансовой деятельности государства и муни­ципальных образований при наличии специфических черт, свой­ственных данному ее этапу. Особенно следует отметить, что эта часть (направление) финансовой деятельности находится во взаи­мозависимости с другими ее направлениями: образованием денеж­ных фондов, их распределением; неотъемлемым ее элементом дол­жен быть также финансовый контроль. Все это особенно наглядно

16.

17. проявляется в условиях финансовых трудностей государства, уг­лубляющихся принятием решений, не подкрепленных наличием необходимой финансовой базы, ослаблением государственного контроля за использованием финансовых ресурсов.

18. В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных расходов возникает широкий круг отношений, регулируемых финансовым правом, а в связи с ней — и другими отраслями права — гражданским, административным и др. В фи­нансовых правоотношениях в данном случае участвуют государ­ственные и муниципальные предприятия, организации, учрежде­ния,их вышестоящие органы, а также банки, через которые про­изводится выдача средств. В таких правоотношениях могут участ­вовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуп­равления примут специальные решения о выделении им государ­ственных или муниципальных средств.

19. Совокупность финансово-правовых норм, регулирующих упо­мянутые финансовые отношения, представляет собой раздел осо­бенной части финансового права, состоящий из ряда финансово-правовых институтов, которые отражают специфику различных правовых режимов государственных и муниципальных расходов.

20. Таким образом, государственные и муниципальные расходы получают свое выражение в соответствующих финансово-право­вых институтах и правоотношениях. Они обладают характерными чертами финансового права и финансовых правоотношений в целом и связанными с ними конкретизирующими особенностями.

21. Совокупность упомянутых правовых институтов в финансово-правовой литературе принято именовать «Правовое регулирова­ние государственных (и муниципальных) расходов».

22. Анализируя содержание финансово-правовых институтов госу­дарственных и муниципальных расходов, следует обратить внима­ние на их тесную связь с институтами бюджетного права, государ­ственных и муниципальных внебюджетных фондов, финансов го­сударственных и муниципальных предприятий: регулируемые ими отношения получают развитие в процессе осуществления го­сударственных и муниципальных расходов как завершающем этапе реализации государственных и местных бюджетов, бюдже­тов внебюджетных фондов, финансовых планов предприятий. На этом этапе происходит использование выделенных для расходов средств всеми их непосредственными получателями.

23. Отсюда ясно исключительно важное практическое значение финансово-правовых институтов государственных и муниципаль­ных расходов, четкости составляющих их правовых норм как ме­ханизма, способствующего экономному и эффективному использо­ванию государственных и муниципальных денежных средств строго по целевому назначению в соответствии с утвержденными программами, планами, и приоритетами. Особенно это актуально для последнего времени, когда в сложнейших условиях бюджетно­го дефицита наблюдаются многочисленные факты отвлечения бюджетных средств на непредусмотренные мероприятия и даже «исчезновение» их в неизвестном направлении, выхода из-под го­сударственного контроля.

24. Государственные и муниципальные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям.

25. Прежде всего в зависимости от форм собственности субъектов, осуществляющих публичные расходы, их следует подразделить на государственные и муниципальные.

26. В развитие этой классификации можно подразделить расходы на три группы соответственно уровням организации власти в Рос­сийской Федерации: федеральные расходы; расходы субъектов Фе­дерации, которые вместе с федеральными составляют государст­венные расходы, и расходы местного значения, или муници­пальные.

27. Вместе с тем требует уяснения вопрос о составных частях го­сударственных и муниципальных расходов, исходя из источников их финансирования: ограничивается ли их содержание только рас­ходами за счет бюджетных средств или оно является более широ­ким? В финансово-правовой литературе широко распространен­ным является мнение о нетождественности понятий «бюджетные расходы» и «государственные и муниципальные расходы», о соот­ношении их как части и целого. Однако высказаны и иные или недостаточно четко выраженные по этому поводу суждения.* Более убедительным и практически значимым представляется первое из упомянутых здесь мнений. Действительно, бюджетные расходы, хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют лишь часть их, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образо­ваний). Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств государственных и муниципальных предприятий.

28. ______________________

29. ¹ См., например, по этому вопросу: Цыпкин С Д. Финансово-правовые инсти­туты. М., 1983. С. 27. Между тем А.И. Худяков вообще не выделяет институтов государственных и муниципальных расходов в системе финансового права. См.:

30. Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С. 214.

31.

32. Следовательно, в зависимости от источников получения рас­ходных средств, а также порядка их планирования и использова­ния расходы можно подразделить на: а) централизованные, осу­ществляемые за счет бюджета и государственных (муниципаль­ных) внебюджетных фондов; б) децентрализованные, осущест­вляемые государственными и муниципальными предприятиями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате их собственной деятельности и остаются в их распоряжении.

33. В зависимости от характера участия в общественном производ­стве выделяются расходы на финансирование: а) оборотных средств (текущих расходов); б) основных фондов (капитальных вложений); в) создание резервов.

34. Существенное значение для характеристики целевых направ­лений государственных и муниципальных расходов имеет класси­фикация их по функциональному признаку. Законодательная ос­нова такой классификации заложена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 ав­густа 1996 г. с последующими изменениями *.

35. ______________________

36. * СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1442.

37.

38. Хотя Закон установил ее только в отношении бюджетов, в опре­деленной части она применима к государственным и муниципаль­ным расходам в целом. Так, в составе последних можно выделить направления расходов на:

39. а) отрасли хозяйства — промышленность, строительство, сель­ское хозяйство и т.д.;

40. б) социально-культурную сферу и науку;

41. в) охрану окружающей природной среды;

42. г) оборону;

43. д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопаснос­ти, функционирование судебной системы;

44. е) международную деятельность;

45. ж) государственное управление и местное самоуправление, включая функционирование представительных и исполнитель­ных органов власти;

46. з) создание запасов и резервов:

47. и) прочие расходы.

Можно заметить ряд общих характеристик, свойственных ка­тегориям государственных (муниципальных) как расходов, так и доходов. Расходы, как и доходы, подразделяются на централизо­ванные и децентрализованные, а также на федеральные, расходы субъектов Федерации и местные (муниципальные), или более обоб­щенно — на государственные и местные (муниципальные).

Государственные (муниципальные) расходы и государствен­ные (муниципальные) доходы — тесно взаимно связанные кате­гории. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последст­вия — бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных зна­ков, введение дополнительных налогов, использование внутрен­них и внешних займов в больших размерах, чем может выдержать экономика, и т.д., которые могут перерасти в глубокий финансо­вый кризис.

Понятие и система государственных и муниципальных расходов

Обеспечивая выполнение своих задач и функций, государство распределяет и использует финансовые ресурсы.

Затраты государства, выражающие урегулированные правовыми нормами экономические отношения, складывающиеся при распределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и обеспечивающие его бесперебойное функционирование, являются государственными расходами.[1,112]

Экономическая роль государства проявляется в том, что оно оказывает финансовую поддержку отраслям народного хозяйства, финансирует социально-культурные мероприятия и науку, национальную оборону, правоохранительную деятельность, судебную систему, систему государственных органов управления, которые практически воплощают его функции. Совокупность всех видов расходов государства составляет систему его расходов.

Поскольку основная часть расходов государства покрывается за счет бюджетных средств, система расходов государственного бюджета (т.е. единство всех затрат, покрываемых за счет бюджета государства) прямо зависит от политического и социально-экономического характера деятельности государства.

Все субъекты Российской Федерации наделены правом покрытия затрат, связанных с их функционированием, за счет своих бюджетов. Первым участником правоотношений, связанных с покрытием расходов бюджетными средствами, является представляющий интересы государства, отпускающего бюджетные средства, финансовый орган, который составляет роспись расходов бюджета в соответствии с их поквартальным распределением, открывает кредиты, имеет права отзыва их и осуществляет постоянный контроль за использованием бюджетных ассигнований.

Участником правоотношений при бюджетном финансировании является также кредитное учреждение, в котором открыт расчетный, текущий (бюджетный) счет государственной организации, получающей бюджетные ассигнования.

Третьим участником правоотношений при бюджетном финансировании выступает распорядитель бюджетных кредитов -- руководитель учреждения, предприятия, организации, которому предоставлено право распоряжаться отпускаемыми для него бюджетными ассигнованиями, переводить их нижестоящим распорядителям.

Финансово-правовые институты государственных расходов тесно переплетаются с институтами бюджетного права, государственных и муниципальных внебюджетных фондов, финансов государственных предприятий.

Государственные расходы осуществляются путем финансирования, которое урегулировано следующими правовыми нормами:

- Законы о федеральном бюджете.

- Постановления Правительства

- Закон об инвестиционной деятельности в РФ,

- Бюджетный кодекс.

Понятие «государственные расходы» рассматривают в нескольких аспектах:

1) как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач;

2) как составную часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований по использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств.

В финансовых правоотношениях в данном случае участвуют государственные и муниципальные предприятия, организации, учреждения, их вышестоящие органы, банки, через которые производится выдача средств. В таких правоотношениях могут участвовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделении им государственных или муниципальных средств.

Система государственных расходов -- совокупность всех расходов Российской Федерации в их взаимосвязи.

Государственные и муниципальные расходы классифицируются:

1) в зависимости от формы собственности субъектов, осуществляющих публичные расходы:

а) государственные;

б) муниципальные;

2) в зависимости от источников получения денежных средств, порядка их планирования и использования:

а) централизованные, осуществляемые за счет бюджета и государственных внебюджетных фондов;

б) децентрализованные, осуществляемые государственными и муниципальными организациями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате своей деятельности и остаются в их распоряжении;

3) в зависимости от характера участия в общественном производстве выделяются расходы на финансирование:

а) оборотных средств (текущих расходов);

б) основных фондов (капитальных вложений);

в) создание резервов;

4) по функциональному признаку можно выделить направления расходов на:

а) отрасли экономики (промышленность, строительство, сельское хозяйство);

б) социально-культурную сферу и науку;

в) охрану окружающей природной среды;

г) оборону;

д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопасности, функционирование судебной системы;

е) международную деятельность;

ж) государственное управление и местное самоуправление, включая функционирование представительных и исполнительных органов власти;

з) создание запасов и резервов.

Государственные доходы и государственные расходы тесно взаимосвязаны. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последствия (бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных знаков и т.д.), которые могут перерасти в финансовый кризис.

Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов

Финансирование - предоставление свободных денежных средств на осуществление определенной цели на условиях безвозмездности и безвозвратности. [2,154]

Расходы государства финансируются в основном за счет дохода общества, который концентрируется в государственном бюджете. Затраты государства покрываются также за счет прибыли предприятий, части амортизационных отчислений, долгосрочных банковских ссуд и т.д. Понятие расходов государства шире, чем понятие расходов государственного бюджета, составляющих лишь часть общих расходов государства.

Существуют следующие принципы финансирования государственных расходов:

безвозмездность и безвозвратность, отличающие финансирование от кредитования, осуществляемого на условиях возвратности, платности и срочности;

целенаправленность. Предоставление денежных средств осуществляется на строго определенные цели (строительство, развитие производства, оплату труда работников и т.д.;

соблюдение финансовой дисциплины. [2,158]

В практику финансирования вошло выделение денежных средств из бюджета на основах возвратности и возмездности. В значительной степени финансирование осуществляется на прежних принципах безвозвратности и безвозмездности, но в случаях необходимости получения бюджетных ассигнований и невозможности выделения средств на этих принципах участники финансирования в соответствии с законодательством могут получать денежные средства из бюджета на возвратной и возмездной основе.

Финансирование государственных расходов включает в себя следующие формы:

- финансирование бюджетных расходов осуществляется Федеральным казначейством и представляет собой последовательно совершаемые действия, включая в себя разрешение на осуществление платежа и осуществление платежа;

- финансирование государственных предприятий, в том числе унитарных и бюджетных;

- финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых муниципальным образованиям;

- финансирование отдельных федеральных программ.[2,161]

3. Правовой режим сметно-бюджетного финансирования

Сметно-бюджетное финансирование -- порядок выделения средств из бюджетов и внебюджетных фондов бюджетных учреждений на основе смет для осуществления их основной деятельности. [3,87]

Принципы сметно-бюджетного финансирования:

1) безвозвратность и безвозмездность отпуска денежных средств;

2) целевое использование денежных средств;

3) соблюдение финансовой дисциплины;

4) получение средств учреждениями из бюджета, соответствующего их подчиненности;

5) планирование и финансирование деятельности на основе экономических нормативов. [3,89]

Понятие «сметно-бюджетное финансирование» неразрывно связано с понятием «бюджетное учреждение». Бюджетное учреждение -- организация, созданная органом государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

В перечень расходов бюджетных учреждений входят:

1) оплата труда в соответствии с трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

2) перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

3) трансферты населению;

4) командировочные и иные компенсационные выплаты;

5) оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Получатель бюджетных средств -- бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств, в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Права получателя бюджетных средств:

1) своевременно получать и использовать бюджетные средства в соответствии с утвержденной бюджетной росписью;

2) своевременно доводить уведомления о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;

3) на компенсацию в размере недофинансирования.

Обязанности получателя денежных средств:

1) своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;

2) эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с целевым назначением;

3) в полном размере возвращать бюджетные средства, предоставляемые на возвратной основе;

4) своевременно представить отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.

Сущность сметно-бюджетного финансирования состоит в том, что государственные и муниципальные учреждения непроизводственной сферы, не имеющие своих доходов, все свои расходы на текущее содержание и расширение деятельности покрывают за счет бюджета на основе финансовых планов -- смет расходов. Объем необходимых затрат согласно сметам закрепляется в бюджетах всех уровней. Предусмотренные сметами расходы конкретных отраслей и учреждений и утвержденные бюджетами суммы денежных средств носят название бюджетных ассигнований.

Сметно-бюджетное финансирование -- это безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств на основе общих принципов финансирования. Однако ему свойственны и специальные принципы, такие как отпуск средств на обеспечение деятельности учреждений и организаций из бюджета, соответствующего их подчиненности; отпуск средств в соответствии с программами и планами экономического и социального развития на каждый бюджетный год и в меру их выполнения; планирование и финансирование на основе экономических нормативов, научно обоснованных с применением технических норм либо на конкурсной основе с выбором приоритетных направлений (наука и научные исследования) и контрактного выполнения при соблюдении режима экономии.

На сметно-бюджетном финансировании находятся учреждения социальной сферы: образовательные учреждения; учреждения охраны здоровья и физической культуры; учреждения культуры.

Среди социально-культурных мероприятий и учреждений, финансируемых из бюджетов разных уровней, ведущее место занимают народное образование и подготовка кадров (высшие учебные заведения, профессионально-технические училища, средние специальные учебные заведения, институты повышения квалификации и т.п.). Согласно Закону Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. государство должно гарантировать ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней.

В сметно-бюджетном порядке из федерального бюджета отпускаются также средства на покрытие затрат на национальную оборону (содержание Вооруженных Сил, закупку вооружений и военной техники, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, капитальное строительство, пенсии военнослужащим, расходы Министерства Российской Федерации по атомной энергии), а также на ликвидацию вооружений, включая выполнение международных обязательств.

Важным направлением использования государственных средств являются расходы на управление. Из федерального бюджета финансируются расходы на Управление делами Президента Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, министерства и ведомства Российской Федерации, территориальные органы государственного управления.

Режим сметно-бюджетного финансирования распространяется и на правоохранительные органы, органы безопасности, федеральную судебную систему (включающую в себя общие суды, военные суды, возглавляемые Верховным Судом РФ, арбитражные суды, возглавляемые Высшим Арбитражным Судом РФ, Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные