Советское государственное управление

Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. В.И. Ленин так определял характер новой власти: «Местные Советы – свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть»[26]. Земства в этот период вступили в открытую борьбу с Советами, ведя ее с переменным успехом. Хотя советские органы власти и ощущали непримиримость земских учреждений к своей политике, тем не менее не спешили с их ликвидацией, так как в их распоряжении находилась разветвленная инфраструктура: школы, больницы, ветеринарные пункты, дома призрения и т.п.

Россия с июня 1918 г. представляла собой федерацию национальных республик. В составе центрального аппарата управления действовали Всероссийский съезд Советов как высший орган власти, Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) как высший орган власти в период между съездами Советов, Совет народного хозяйства – орган исполнительной власти, отраслевые наркоматы (вместо министерств).

Высшим органом управления промышленностью оставался Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) – центральный орган регулирования экономики. Центральный аппарат ВСНХ состоял из общих (функциональных) отделов, таких как отдел организации производства, отдел снабжения и нормирования, финансово-экономический и другие, а также производственных отделов (металла, горного, текстильного и т.п.). Производственные отделы решали общие вопросы распределения сырья, ведали учетом и распределением готовой продукции, финансированием отдельных отраслей.

В этот период начался процесс создания разветвленной системы Советов. В обращении Народного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» (январь 1918 г.) указывалось, что Советы «должны немедленно и самым энергичным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов», а при наличии Советов «земским и городским самоуправлениям не должно быть места»[27]. Советам также рекомендовалось использовать кадровый потенциал земств с соответствующими изменениями в своих целях.

Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению большевиков, все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками неоднократно подчеркивались утопичность и опасность идеи формирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране[28]. В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.

Кроме того, отрицание принципа разделения властей, слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на всех уровнях системы Советов, упрощение процесса управления государственными и местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставят под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления.

Вместе с тем советской системе управления были присущи и положительные черты, например введение всеобщего избирательного права. Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.

Вместе с тем участие в управлении открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема – необходимость обучения новых управленческих кадров.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. произошли значительные изменения в системе органов государственной власти и управления. Во-первых, все звенья представительной системы России, как и других союзных республик, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Во-вторых, все представительные органы государственной власти стали именоваться Советами депутатов трудящихся. В-третьих, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов. В-четвертых, было регламентировано образование при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов. В-пятых, устанавливались правовые, материальные и иные гарантии деятельности Советов.

Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) решали следующие вопросы:

1) осуществляли культурно-политическое и хозяйственное строительство на своей территории;

2) принимали местный бюджет;

3) руководили деятельностью подчиненных им органов управления;

4) обеспечивали охрану государственного порядка;

5) содействовали усилению обороноспособности страны;

6) обеспечивали соблюдение законов и охрану прав граждан.

Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Исполнительные комитеты Советов осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов и вышестоящих государственных органов. В исполнительных комитетах образовывались такие отделы, как: общий отдел, отдел автомобильного транспорта и шоссейных дорог, отдел милиции, отдел социального обеспечения, финансовый отдел, плановый отдел, сектор кадров и т.п.

Депутаты также образовывали различные постоянные комиссии Советов (например, комиссия по промышленности и транспорту; комиссия по здравоохранению; комиссия по народному образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих избирательных округах. Сессии Советов созывались их исполнительными комитетами, как правило, не реже 4–6 раз в год. На время проведения сессии избирались председатель и секретарь для ведения заседания сессии. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых Советами.

Вся работа системы Советов проводилась на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к исполнению данным Советом, и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных и идеологических задач дальнейшего совершенствования социализма и построения коммунизма. Однако Советы так и не обрели качеств законодательных органов, самостоятельно решающих вопросы государственного значения и фактически реализующих свои конституционно закрепленные полномочия. Реальная власть находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Партийное руководство Советами всех уровней осуществлялось по следующим основным направлениям:

а) разработка мероприятий и политической линии Совета по реализации политики партии;

б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановка, обучение, воспитание кадров, работающих в Советах;

в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Кроме того, Советы находились также и в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам, а на практике получалось так, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений и решений исполкомов. На конституционном уровне так и не произошло существенной конкретизации полномочий Советов всех уровней. По-прежнему жестко проводился принцип демократического централизма, вышестоящие Советы обладали правом отменять решения нижестоящих Советов, осуществлялось двойное подчинение исполнительных органов. Теория советского государственного права рассматривала Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь[29].

В 1960–1963 гг. по стране прокатилась очередная волна преобразований: госкомитеты по отраслям промышленности, ответственные за разработку единой отраслевой политики, дробились, ликвидировались, занимались переделом функций, меняли подчиненность.Совнархозы укреплялись, над ними настраивались новые управленческие звенья (общесоюзные СНХ, ВСНХ и т.п.).

В 1965 г. была осуществлена реформа, направленная на усиление самостоятельности предприятий через развитие хозрасчетных отношений, освобождение их от бюрократизма отраслевого аппарата. Проводимые преобразования также преследовали цель усиления роли и влияния трудовых коллективов в реальных экономических отношениях. Вместе с тем сохранялся приоритет командно-административных методов и узковедомственный подход.

С приходом к власти Н.С. Хрущева также был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации»[30]. Очередная Программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности, в ней говорилось, что «права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.

Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т.п.

Для организации и деятельности поселковых и сельских Советов данного периода были также характерны следующие моменты: 1) приоритет интересов государства, а не местного населения (Советы решали все вопросы местного значения исходя из интересов государства); 2) отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории соответствующего Совета; 3) обязательность для Советов низшего звена решений не только вышестоящих Советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти, прямое подчинение вышестоящим исполкомам[31].

После смещения Н.С. Хрущева с поста Первого секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью определения статуса каждого звена системы Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию хорошо описывают Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов»[32].

Новый этап политического и социально-экономического развития страны связывают с именем Л.И. Брежнева, который значительно укрепил власть коммунистической политической элиты (номенклатуры). Важнейшим элементом советской системы стал партийный аппарат, который подменял выборные органы и руководил всеми органами и организациями в стране[33].

Конституция СССР 1977 г. вводила понятие развитого социалистического общества, определяла характер и содержание политической системы, устанавливала принципы и цели социалистического общенародного государства. В Конституции закреплялось, что государственная власть в стране осуществляется народом через Советы народных депутатов, составляющих политическую основу СССР и действующих на принципах демократического централизма.

Высшим органом государственной власти, правомочным решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза Советских Социалистических Республик, провозглашался Верховный Совет СССР, состоящий из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Постоянно действующим органом Верховного Совета СССР являлсяПрезидиум Верховного Совета СССР, осуществлявший функции высшего органа государственной власти в период между сессиями. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти стал Совет Министров СССР – Правительство СССР.

Конституция РСФСР 1978 г.,закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, также определила Советы народных депутатов как звенья единой системы органов государственной власти, решающих общегосударственные задачи и вопросы местного значения. Советы народных депутатов представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

Деятельность Советов регулировалась нормативными актами разных уровней. Причем характерной особенностью являлось то, что обязательными для исполнения были не только акты органов государственной власти, но и партийные документы (фактически акты общественной организации). Кроме того, по вопросам деятельности Советов издавались совместные постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета министров. Значительную роль в регулировании деятельности местных органов власти играли партийные решения[34].

Местные органы власти действовали на уровне краев, областей, автономных областей и округов, районов, городов, поселков, сельских населенных пунктов. Система местного самоуправления включала в себя следующие элементы:

1) местные Советы;

2) исполкомы;

3) трудовые коллективы;

4) партийные ячейки.

В законах, как правило, полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить функции между ними. Полномочия Советов делились на две большие группы:

а) вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории;

б) исключительные полномочия Советов, осуществляемые непосредственно на сессии (признание полномочий депутатов, решение вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов и т.п.)[35].

Основной формой работы Советов являлись сессии. Каждая сессия состояла из одного или нескольких заседаний, объединенных общей повесткой дня. Каждый Совет создавал свою систему постоянных комиссий, общими и обязательными для всех являлись такие комиссии, как мандатные, планово-бюджетные, по социалистической законности и охране общественного порядка. Как правило, создавались комиссии по вопросам промышленности и строительства, сельского хозяйства, коммунального хозяйства и благоустройства, бытового обслуживания, здравоохранения, социального обеспечения, народного образования, торговли, охраны природы. Решения комиссий носили рекомендательный характер.

Исполкомы оставались органами, осуществляющими исполнительно-распорядительные функции. Исполкомы хоть и сохранили коллегиальный принцип работы и двойное подчинение (вышестоящему органу управления и избравшему их Совету), но перестали быть внутренними руководящими органами местных Советов. Впрочем, о разделении представительных и исполнительных органов на местном уровне речь пока не шла. Исполкомы были вправе решать только вопросы, отнесенные к ведению Советов (естественно, кроме их исключительных полномочий, решаемых на сессиях). Исполкомы осуществляли свою деятельность по двум направлениям:

а) организация обеспечения деятельности избравших их Советов;

б) обеспечение выполнения функций Советов по государственному строительству.

Решения, принимаемые исполкомами, могли быть отменены вышестоящим исполкомом или соответствующим Советом.

Советы также создавали органы народного контроля, сочетавшие государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Органы народного контроля осуществляли следующие функции:

1) проверяли выполнение государственных планов и заданий;

2) вели борьбу с нарушителями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом;

3) способствовали совершенствованию работы государственного аппарата.

В советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат pater. – отец) – это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти. Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т.п. самоуправление.

В начале 1990-х годов были проведены очередные реформы государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность. Окончательную точку в процессе ликвидации советской системы управления поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г., который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

По мнению многих исследователей, система Советов стала порождением, частью и инструментом командно-административной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа[36]. Фактически власть принадлежала партийному аппарату, который опекал исполкомы. Советы, в свою очередь, автоматически одобряли все проекты решений, подготовленные исполкомами. Советы были слишком многочисленны, что снижало эффективность их работы. И наконец, советская система была недостаточно четко структурирована и иерархична, что приводило к медлительности в решении текущих вопросов и бюрократизму. Кроме того, решения, принимавшиеся центральными органами, не учитывали местную специфику.

В то же время сложившаяся в советский период система управления имела и достоинства, например:

1) хорошо налаженная система работы с кадрами (кадровый резерв, подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров);

2) четкая правовая регламентация различных процедур;

3) тесная связь депутатов с избирателями (императивный мандат, наказы депутатам);

4) система гарантий для депутатов и государственных служащих и т.п.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила новые принципы организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, отразив произошедшие демократические преобразования в стране. Государственная власть в настоящее время осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Государственное управление осуществляют следующие органы:

1) Президент РФ (глава государства);

2) Федеральное Собрание (парламент, состоящий из двух палат: Государственная Дума и Совет Федерации – органы законодательной власти);

3) Правительство РФ как орган исполнительной власти;

4) министерства, службы, агентства;

5) система судебных органов (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и т.д.).

Органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти и самостоятельно осуществляют собственную компетенцию в пределах законодательства.

Итак, в истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов государственного и муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. На протяжении всей отечественной истории тенденция к централизации сменялась стремлением к децентрализации управления и наоборот, а вместе с системой государственных органов развивались формы местного самоуправления.

До революции высшей единицей административного деления в России

была губерния, сформировавшаяся в XVIII в. в ходе петровских реформ.

Сначала, в 1704-1705 гг., экспериментально учреждается

Ингерманландская губерния, из только что присоединенных земель. А в

1708 г. вся страна была уже разделена на восемь губерний.

Учреждая губернии, Петр I исходил из сугубо географического

принципа: он определил 8 крупнейших городов и приписал к ним города,

связанные с центром губернии дорогами в пределах определенного

расстояния. Губернии были призваны стать передаточным звеном между

уездами и центральными учреждениями в Москве. Впервые губернатором

в 1694 г. был назначен архангельский воевода Апраксин. Губернии

становятся центрами государственного управления в 1713 г. Сначала они

были разделены на доли, затем, с 1719 г., — па провинции, а провинции —

на дистрикты. В 1719 г. число губерний выросло до 11 как за счет

расширения территории государства, так и за счет разукрупнения прежних

губерний. Никаких представительных органов власти в этот период не

существовало. С одной стороны, губернаторы являлись представителями

центра,.сосредоточив у себя административную, судебную, финансовую и

военную власть, а с другой — администраторами крупных территорий.

Усиление местной власти осуществлялось по мере расширения границ

российской империи: к 1775 г. число губерний увеличивается до 23. К

концу правления Екатерины II в результате разукрупнения численность

губерний доходит до 50 единиц. В вышедшем в 1775 г. «Учреждении для

управления губерний Всероссийской империи» подчеркивалась

необходимость децентрализации власти в России, вызванная общностью

границ губерний и нерациональностью централизованного управления. В

качестве основного критерия выделения территориальных единиц в основу

закладывается показатель количества населения: подобно другим

западноевропейским державам (департаментам Франции и английским

графствам), он составлял 300-400 тыс. человек на губернию. К другим

функциям, закрепленным за губерниями, следует отнести: функции

управления, сбора налогов, проведения рекрутского набора. Не

принимались во внимание национальные принципы, компактное

проживание национальности на определенной территории.

Губернии разделялись на у ез ды взявшие на себя функции проведения

государственной власти на территории и возглавлявшиеся капи- таном-

исправником, избирающимся местным дворянским собранием. Количество

самих губерний после смерти Екатерины II до конца__XIX в. фактически не менялось, несмотря на почти двукратное увеличение

в них численности населения. В каждой губернии насчитывалось до 12-15

уездов. Наряду с уездами и губерниями упоминаются также провинции

(области). Однако увеличение числа губерний привело к тому, что их

территория фактически совпала с введенными еще Петром 1 провинциями.

В результате чего из триады «губерпия- провинция-уезд» провинция

выпадает, что стало одним из факторов увеличения численности губерний.

Кроме того, в ходе екатерининских реформ около 200 крупных сел были

преобразованы в города'.

Вместе с тем губернии объединялись в наместничества (но 23

губернии), подчинявшиеся непосредственно Сенату и прокурорскому

надзору. Екатерина II высказывала намерение образовать в каждой

губернии правительства, которые взяли бы на себя всю полноту

государственной власти на местах. Однако и Петру I, и Екатерине II

казалось невозможным предоставление права избрания губернатора

непосредственно населением, что делало губернаторское

представительство прямым продолжением государственной власти.

Наказом,1837 г. губернаторы наделялись дополнительно полицейскими,

надзорными и административно-хозяйственными полномочиями.

Низовой единицей административно-территориального управления в

дореволюционный период является волость. Существуя еще с XII в., в

XVII в. она потеряет свое значение, обретя его вновь только к концу

XVIII-X1X в., став, по положению реформы 1861 г., единицей сословного

крестьянского управления. В соответствии с «Положением о губернских и

уездных земских учреждениях» 1864 г., в каждой губернии и уезде

избиралось губернское (уездное) земское собрание, которые, в свою

очередь, учреждали исполнительно-распорядительные органы — земские

управы. По образцу земских учреждений в 1870 г. были созданы

бессословные органы городского самоуправления, представляемые

избираемыми городскими думами и управами, во главе с городским

головой. Несмотря на это, самостоятельность волости была потеряна

вместе с введением в 1889 г. института земских участковых начальников.

В результате проведения в 1890 г. реформы в 34 губерниях

устанавливаются земские органы управления. Институт земства заменил в

де

1 Российское законодательство X XX веков. В 9 т. Т. 5. Законодательство периода

расцвета абсолютизма. — М.: Юрид. лит., 1997; Муниципальный менеджмент: Учеб.

пособие для вузов / Под ред. Т. Г. Морозовой. — М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997. - С.

85.

ревнях ростки крестьянского самоуправления после отмены крепостного

права. На них возлагалась реализация следующих функций: заведование

капиталами, имуществом и деньгами земства; содержание земских зданий

и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия»;

мероприятия по благотворительности; взаимное земское страхование

имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности;

санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области

здравоохранения И образования1. В ходе реформы около 200 крупных сел

были преобразованы в города. Главой административно-полицейской

власти в уездном городе был городничий, назначавшийся Сенатом.

Судопроизводство в городах осуществлялось губернским магистратом.

Судопроизводство было сословным: для каждого сословия был образован

свой собственный орган, отправлявший правосудие.

К началу XX в. в России насчитывалось 8 генерал-губернаторств, 78

губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 2 военных губернаторства

(Николаев и Кронштадт), а также округа, уезды, волости и станы.

Изменение административно-территориального деления России

началось после февральской революции 1917 г. Число административно-

территориальных единиц, по инициативе местных властей стало

увеличиваться. До середины 20-х гг. сохранялись их прежние

наименования. Но были ликвидированы генерал-губернаторства,

наместничества — появились области. В территориальном делении России

происходят существенные изменения.

К началу советского периода в развитии России сложились следующие

административно-территориальные единицы: губернии, края, области,

округа, города, поселки, уезды, волости и районы. Хотя в Конституции

РСФСР 1925 г. перечень административно-территориальных единиц явно

еще не оговаривается.

Крупная административно-территориальная реформа начала проводиться

во второй половине 1920-х гг. на основе принципов экономического

районирования по схеме «область-округ-район». На территории РСФСР

следовало создать 21 область, 140--150 округов и около 300 районов.

Одновременно упразднялось 28 губерний, 701 уезд и свыше 12 тыс.

волостей2. В результате этого процесса происходит со

1 Исаев И. А. История государства и права России: 2-е изд. — М.: Юрист, 1994. -С.

197.

2 Лепешкин А. И., Ким А. И., Мишин Н. Г. и др. Курс советского государственного

права. Т. 2. — М.-Л.: Юр. лит., 1962. — С. 213.

кращение числа административных единиц, снижаются расходы на

содержание административного аппарата. В 1929 г. начинается демонтаж

органов власти на уровне округа с передачей их функций районным и

сельским советам. Губернии, уезды и волости были полностью

ликвидированы. На их месте была создана совершенно новая система

административно-территориального деления, в основу которой были

положены национальный.и экономический признаки. В соответствии с

этими критериями в России были созданы следующие административно-

территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы, села,

сельские округа (сельсоветы). В то же время на протяжении 1930-х гг.

продолжается разукрупнение краев и областей. В 1929 г. имеет место

упразднение уездов и волостей, а районы компактного проживания людей

одной национальности объединяются в одну территориальную единицу —

республику или округ.

Конституция СССР 1936 г. в ст. 22 закрепляет административно-

территориальное деление РСФСР, перечислив все края, области,

автономные республики и автономные области. Конкретный перечень

административно-территориальных, единиц страны включает в себя 5

краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей. В

Конституции СССР 1977 г. уже выделяется 6 краев, причем статус края,

закрепленный за ним Конституцией 1936 г., сохранил только Краснояркий

край. Число областей увеличилось до 49 единиц, а число автономных

республик сократилось па одну — прекратили свое существование в

составе РСФСР Крымская республика и республика немцев Поволжья.

Прибавилась Тувинская республика. Кроме того, сохранился статус

автономных областей — их насчитывалось пять. Появились категории

городов республиканского подчинения, а также автономных округов.

С принятием Конституции РФ в 1993 г. территория страны была

разделена на 89 регионов — субъектов федерации. Среди них —

республики, края, области, автономные округа, два города федерального

значения и одна автономная область. Субъект федерации выступает как

территориальное поселение, статус которого определяется действующей

Конституцией РФ в качестве самостоятельного субъекта, наделенного

широкими экономическими и политическими правами. Данная правовая

единица выделяется как по этническому (республика, автономный округ),

так и по территориальному признаку (область, край). Являясь

ретранслятором государственной политики с учетом местных интересов и

традиций, субъект федерации получал широкую правовую автономию,

подтвержденную конституционными актами.

В соответствии с Конституцией страны, республики получили право на

собственную конституцию и законодательство, тогда как край, область,

город федерального значения, автономная область и автономный округ —

на собственные уставы вместе с законодательством.

Таким образом, на 1 января 1999 г. в состав РФ входили 21 республика,

6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 2 города федерального

значения, 10 автономных округов, 1867 районов, 1091 город, 329

городских районов (округов), 1922 поселка городского типа, 24 444

сельских администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и

органы самоуправления). Примечательной особенностью

административно-территориального устройства России на рубеже веков

стало то, что девять из десяти автономных округов входили в более

крупные территориальные образования.

Административно-территориальными единицами, обретшими в

результате проведенных в период с 1991 по 1997 г. государственных

реформ статус самостоятельных и полноправных субъектов, стали

территориальные образования (поселения) — исторически и

пространственно сформировавшиеся общности людей, населяющие

определенную территорию и формирующие схожие геополитические

ориентации. Территориальные образования в России формируются в

пределах административно-территориального деления страны,

предполагающего последовательное разделение территории государства на

зоны административной ответственности.

Существующее в настоящее время в РФ административно-

территориальное деление сформировалось на базе прежних

территориальных полномочий местных советов. Основным звеном

административно-территориального деления является административно-

территориальная единица. Административно-территориальной единицей следует

называть часть территории.субъекта федерации, имеющую собственное

наименование, располагающую определенными границами и выделяемую с

целью решения вопросов государственного и местного значения. В России

на начало 2004 г. насчитывается 155 873 административно-

территориальные единицы. Из них 1090 — города; 1861 — поселки

городского типа; 24 456 — сельские округа (сельсоветы); 152 922 —

сельские населенные пункты, основная масса которых — 92 938 — имеет

население менее 100 человек, 40 072 — население от 100 до 500 человек1.

1 Бабичев И. Местное самоуправление в современной России // Муниципальная

власть, 2004. — № 1. — С. 76.

Поиск по сайту: