Глава I. Разработка концепции закона как особый этап законотворчества

Российская академия государственной службы

При Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

Царёв Алексей Юрьевич

Концепция закона в законотворчестве
Российской Федерации

Специальность – 12.00.01 – «Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве»

Диссертация
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Научный руководитель –

кандидат юридических наук,

доцент
Е.Ю. Догадайло

Москва – 2006

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Произошедшие за последние годы общественные преобразования в Российской Федерации, в первую очередь, затронули законотворчество, формирующее основы нормативного правового регулирования общественных отношений. Современные общественные отношения нуждаются не просто в новых законодательных актах, а в эффективном нормативном правовом регулировании, что, являясь сложным явлением, обеспечивается, в том числе эффективностью законотворчества.

Однако Президент Российской Федерации в одном из своих посланий Федеральному Собранию Российской Федерации так охарактеризовал законотворчество: «…принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу».

Для примера можно привести Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», который только за два года (в 2004-2005 годах) изменялся 18 раз. Помимо этого, за указанный период, в Государственную Думу было внесено еще около 40 законопроектов, направленных на изменение данного закона, которые не были приняты. Частые внесения изменений в законодательство либо свидетельствуют о слабых концепциях законов, либо сами ослабляют существующие концепции законов. Любой из этих выводов - не в пользу концепции закона.

Эффективность конкретного закона зависит от разных факторов - как внутренних, вытекающих из самого закона, так и внешних, вытекающих из условий, в которых будет реализовываться закон. Важнейшим из всех этих факторов является качество концепции закона, поскольку ошибочная концепция закона может не только не привести к ожидаемому результату нормативного правового регулирования конкретных общественных отношений, но и в наибольшей степени повлечь за собой негативные последствия, в отличие, например, от недостатков текста закона.

Более того, в хорошо продуманной концепции закона всегда будут предусмотрены (учтены) не только необходимые правовые нормы, но и те условия, в которых они будут применяться.

Однако на сегодняшний день существуют проблемы, препятствующие созданию качественных концепций законов в Российской Федерации. В частности, к таким проблемам, разрешение которых является актуальным, относятся:

- отсутствие у участников законотворческого процесса адекватного понимания роли и значения концепции закона в законотворчестве;

- содержащаяся в научной литературе и нормативных источниках неопределенность понятия «концепция закона»;

- смешение специалистами по законотворчеству концепции закона с идеей закона, с обоснованием закона либо с неким документом (программой, пояснительной запиской, др.);

- отсутствие в научной литературе ясности в вопросе о содержании концепции, а также о ее структурных элементах (в том числе обязательных);

- недостаточная разработка правил, которые необходимо применять при разработке концепции закона в целях обеспечения ее должного качества;

- отсутствие необходимых исследований о связи других правил законотворческой техники с концепцией закона.

Следует особо отметить, что эти проблемы являются предпосылками появления не только законов с ошибочными концепциями, но и законов, не соответствующих общественным интересам, принятым в результате лоббирования.

Законотворчество, как и другие виды человеческой деятельности, требует соответствующей квалификации лиц, его осуществляющих. Поэтому участники законотворческого процесса должны обладать необходимыми специальными профессиональными знаниями и умениями, включающими эффективное использование методов, правилами и приемами, обеспечивающими высокое качество принимаемых законов. Одной из основных причин низкого качества современных российских законов является недостаточная разработка правил законотворческой техники в Российской Федерации, а также отсутствие навыков их использования субъектами законотворчества. Данное суждение подтверждается тем, что внесенный в Государственную Думу в июне 1996 года проект федерального закона (№ 96700088-2) "О нормативных правовых актах Российской Федерации" через 8 лет (12 мая 2004 года) был отклонен и снят с рассмотрения, а внесенный Президентом Российской Федерации проект федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» находится на рассмотрении Государственной Думы вот уже около 10 лет.

Но наибольшую актуальность настоящей диссертационной работе придает то обстоятельство, что на сегодняшний день в Российской Федерации недостаточно развитыми остаются правила, которые должны применяться при разработке концепции закона.

Степень научной разработанности темы. В современной российской научной литературе в наибольшей степени разрешены проблемы подготовки законодательных актов, связанные с юридической техникой оформления их текстов. Анализ этих проблем содержится в трудах С.С. Алексеева, Р.Ф. Васильева, Е.В. Васьковского, А.Б. Венгерова, Л.Е. Виноградова, Н.А. Власенко, Л.Д. Воеводина, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, М.И. Ковалева, Д.А. Ковачева, Е.А. Крюковой, А.Б. Лисюткина, П.И. Люблинского, А. Нашица, Э. Новака, А.Р. Парамонова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, А.Я. Сухарева, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Р.О. Халфиной, Е.С. Шугриной и других авторов.

Несколько меньше внимания уделено в российской научной литературе вопросам, связанным с принятием законов. При этом в работах С.А. Боботова, С.А. Боголюбова, В.А. Ёлчева, В.Б. Исакова, Ю.К. Краснова, А.П. Любимова и других авторов дается, в основном, описание сложившегося в Российской Федерации законодательного процесса без освещения имеющихся в этой сфере проблем.

Что касается проблем законотворчества, связанных с работой над концепцией закона, то они разрешены в Российской Федерации в наименьшей степени. В научных статьях В.М. Баранова, В.Б. Исакова, А.П. Любимова, Ю.А. Тихомирова и других авторов даны разные определения концепции закона, иногда названы отдельные составляющие ее элементы и почти совсем не сформулированы правила ее разработки. Исключение составляет изданное в конце 2005 года учебное пособие по законодательной технике А.Р. Парамонова, содержащее раздел «Техника концептуальной разработки проектов законодательных решений».

Отдельным проблемам законотворческой техники в Российской Федерации посвящены работы С.А. Боголюбова, Л.М. Бойко, И.Л. Брауде, Л.Т. Васькова, Ю.Е. Волкова, В.В. Глазырина, А.Г. Гузнова, Д.Н. Ермакова, С.А. Иванова, В.В. Игнатенко, Н.А. Калининой, А.Б. Карлина, А.А. Кененова, Т.С. Масловской, Р.К. Надеева, В.И. Никитинского, Н.В. Ралдугина, И.С. Самощенко, Л. Успенского, А.А. Ушакова, Н.И. Хабибулиной, С.П. Хижняк, И.И. Шувалова.

Характеристика основных технико-юридических элементов дана в трудах М.И. Ковалева, Н.Н. Полянского, Н.Д. Шаргородского, а в области толкования права - в трудах А.Ф. Черданцева.

Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования заключаются в том, чтобы, всесторонне рассмотрев опыт законотворчества в Российской Федерации, уточнить содержание понятия «концепция закона», представляющего научный и практический интерес для законотворческой деятельности в Российской Федерации, предложить правила разработки концепции закона и показать органическое единство других правил законотворческой техники с концепцией закона.

Для достижения данных целей диссертантом ставятся и решаются следующие задачи:

- выявить сущность, понятие, теоретическое и практическое значение «концепции закона», а также ее разработки как особого этапа законотворчества;

- провести анализ законодательства Российской Федерации на предмет соблюдения в нем правил законотворческой техники, связанных с изложением концепции закона и с пониманием ее правоприменителями;

- обобщить правила законотворческой техники, используемые при написании текста закона, как нормативного правового акта, а также обосновать значение их соблюдения для правильного изложения концепции закона;

- дать описание правил, используемых при принятии закона, а также обосновать значение их соблюдения для обеспечения надлежащего качества концепции принимаемого закона.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе законотворчества в Российской Федерации в связи с разработкой концепции закона, а также правоотношения, возникающие между субъектами законотворчества при использовании технико-юридических способов и средств при разработке, написании и принятии закона как нормативного правового акта Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы, регулирующие использование правил законотворческой техники, обеспечивающих надлежащее качество концепции закона, а также уровень и состояние разработанности в юридической науке общетеоретических и прикладных проблем использования в Российской Федерации правил законотворческой техники при разработке концепции закона.

Методологической основой исследования служит система современных общенаучных методов научного познания. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, системный методы научного познания. Помимо общенаучных, были использованы и частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.

Теоретической основой диссертации послужили научные труды таких ученых, занимающихся или занимавшихся проблемами теории права, как С.С. Алексеева, В.М. Баранова, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, В.Н. Кудрявцева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А. Нашица, Э. Новака, А.С. Пиголкина, В.М. Сырых, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, И.С. Яценко и других.

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральное законодательство. В работе проанализированы указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам подготовки законопроектов и регулирующие отношения, возникающие при разработке, написании и принятии законов в Российской Федерации.

В работе использовалось как законодательство РСФСР советского периода, так и законодательные акты Российской Федерации, принятые в период с 1991 года по 1993 год.

Были изучены регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, Верховного Совета РСФСР, проекты федеральных законов, стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автор на основе комплексного анализа нормативных правовых актов и научной литературы уточнил определение понятия «концепция закона», а также сформулировал и охарактеризовал основные правила ее разработки (как организационные приемы, так и требования, относящиеся непосредственно к содержанию концепции).

На основе проведенного анализа нарушений правил законотворческой техники в законодательстве Российской Федерации, автор диссертации обобщил правила законотворческой техники, используемые при написании текста закона, а также показал значение их соблюдения для правильного изложения концепции закона и понимания ее правоприменителями.

На основе анализа законодательного процесса автор диссертации показал влияние правил, используемых при принятии закона, на качество концепции принимаемого закона.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:

- основываясь на сложившейся практике законотворчества в Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что законотворчество, помимо принятия закона законодательным органом (собственно законодательной деятельности), включает в себя работу над законопроектом до его внесения в законодательный орган, заключающуюся в разработке концепции будущего закона, а также в написании текста его проекта и прохождении процедур согласования этого проекта;

- автор диссертации считает, что недостаточно сводить определение концепции закона просто к «основной идее» закона или к «документу», содержащему положения, связанные с концепцией закона, поскольку основная идея закона может быть лишь частью его концепции, а документ может быть лишь формой изложения концепции закона;

- диссертант, основываясь на логическом анализе термина «концепция закона» и содержания этого понятия, обосновывает, что концепцию закона следует понимать как замысел законодателя (независимо от того, сформировал ли законодатель этот замысел самостоятельно или принял в качестве своего чей-то замысел) в отношении имеющейся общественно-значимой проблемы; такой замысел включает в себя цель закона - решение соответствующей общественно-значимой проблемы, а также обоснованные способы достижения этой цели - соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.);

- диссертант считает, что к структурным элементам концепции закона, оформленной в виде документа, следует отнести:

- наименование концепции, которое включает в себя наименование будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего нормативного правового регулирования;

- указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за концепцией, автор которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки общественным интересам;

- преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, формы и структуры будущего законодательного акта;

- содержательную часть концепции, в которой излагаются цель (цели) закона и способ (способы) ее (их) достижения;

- по мнению диссертанта, разработка концепции закона, как творческая деятельность, не подлежит, в отличие от принятия закона, строгому нормативному регулированию, однако и она должна осуществляться в соответствии с научно-обоснованными и проверенными на практике специальными правилам, направленными на обеспечение высокого ее качества и, соответственно, качества будущего закона:

- одни из этих правил относятся к организации работы над концепцией закона: создание компетентной группы разработчиков концепции закона, постановка задач группе разработчиков концепции закона, назначение оптимального срока разработки концепции закона, уточнение проблемы, которую предлагается решить принятием закона, выяснение границ имеющейся проблемы, определение цели закона, выявление причин имеющейся проблемы, выбор способа решения имеющейся проблемы, опубликование выбранного способа решения имеющейся проблемы, проведение независимой экспертизы концепции закона, утверждение (одобрение) концепции закона, определение оптимального места будущего закона в системе действующего законодательства;

- другие правила относятся непосредственно к концепции закона: содержание в законе правил для неопределенного круга лиц, логичность закона, соответствие закона интересам участников правоотношений, соответствие закона культурному уровню участников правоотношений, соответствие закона материальным возможностям законодателя, соответствие закона возможностям органов исполнительной власти по его реализации, оптимальность предела устанавливаемого законом правового регулирования, определенность перспективы действия закона, соответствие концепции закона концепциям законов, обладающих более высокой юридической силой, отсутствие в законе норм, которые могут быть использованы вопреки общественным интересам;

- диссертант считает, что качество закона зависит, прежде всего, от его концепции и поэтому, наряду с правовой, лингвистической и иными существующими ныне видами экспертиз законопроектов, должна осуществляться также экспертиза их концепций, в результате которой давалось бы заключение о соответствии концепции законопроекта правилам законотворческой техники, а также о целесообразности его принятия в качестве закона и наличие альтернативы этому.

Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процессов законотворчества и правоприменения, укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования о технико-юридических правилах, обеспечивающих разработку концепции и текста закона, могут быть использованы как участниками законотворческой деятельности в Российской Федерации при разработке и принятии федеральных законов, так и специалистами по законотворческой технике при проведении экспертизы законопроектов.

Основные выводы диссертационной работы могут быть использованы при преподавании соответствующего раздела курса «Теории права и государства».

Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Содержащиеся в диссертационной работе положения и выводы использованы диссертантом во время его законотворческой деятельности в процессе разработки проектов законов Российской Федерации «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О государственной службе, заменяющей военную службу (альтернативной службе)».

Положения диссертационного исследования используются автором при преподавании специального курса «Законодательная техника» на юридическом факультете Московского городского педагогического университета, а также изложены в опубликованных научных работах по теме диссертации.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Глава I. Разработка концепции закона как особый этап законотворчества

§ 1. Законотворчество в Российской Федерации:
сущность и основные этапы

В юридической литературе термин «законотворчество» встречается сравнительно редко, гораздо чаще применяется термин «законодательная деятельность». При этом большинство авторов, что будет показано далее, дают определение не законодательной деятельности, а законодательного процесса, в ходе которого она осуществляется. Здесь сразу же следует обратить внимание на то, что началом законодательного процесса всеми авторами признается момент внесения законопроекта в законодательный орган.

Однако, в юридической литературе не получил достаточного внимания этап законотворчества, который происходит до начала законодательного процесса (до начала законодательной деятельности). А ведь вносимый в законодательный орган законопроект может быть результатом творчества не только законодателей, но и других лиц, например, ученых какого-нибудь неправительственного института.

По справедливому определению В.Е. Чиркина, законодательный процесс – это «установленный порядок принятия закона, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу»[1].

Парламентскими рамками ограничивает законодательный процесс и С.А. Авакьян: «Законодательный процесс – процесс принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждения, принятия и обнародования закона»[2].

Примерно так же, но уже как «строго регламентированная» процедура, определен законодательный процесс в Юридическом энциклопедическом словаре под редакцией О.Е. Кутафина: «Законодательный процесс – строго регламентированная процедура принятия закона, начиная от внесения законопроекта и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу»[3].

Регламентацию законодательного процесса отмечает и А.А. Мишин: «законодательный процесс самым тщательным образом регламентирован и строго формализован». В то же время он говорит о существовании процесса, который шире законодательного: «процесс принятия законов не ограничен стенами парламента … на долю парламента приходится в основном лишь юридическое оформление законопроектов, в то время как их разработка осуществляется за пределами общенационального представительного учреждения»[4].

Представляется, что более полно и точно характеризует законодательный процесс А.Б. Барихин, который отмечает также наличие и процесса предзаконодательного: «Законодательный процесс – наиболее общий порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепляемый в Конституции и в регламенте соответствующего представительного органа. Для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс в Российской Федерации включает чаще всего пять стадий. Первой стадии предшествует так называемый предзаконодательный процесс, охватывающий этап от появления идеи, предложения необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения на рассмотрение соответствующего органа и подготовки законопроекта … Первую стадию законодательного процесса составляет внесение законопроекта в Государственную Думу»[5].

Из двух последних характеристик законодательного процесса видно, что работа над законопроектом осуществляется и до внесения его в законодательный орган, то есть, до начала законодательного процесса. Действительно, в ходе «предзаконодательного процесса», о котором пишет А.Б. Барихин, осуществляется, безусловно, творческая работа над законопроектом, которая в совокупности с законодательной деятельностью составляет законотворчество. То есть, законодательная деятельность является частью законотворческой деятельности.

Иного мнения придерживается А.П. Любимов, считающий, что не законодательство является частью законотворчества, а законотворчество – частью законодательства: «Законотворческая деятельность – это основная составная часть законодательной деятельности, часть общей системы законодательного процесса, соответствующих ей этапов и процедур по подготовке (разработке) законопроекта»[6]. В то же время в законодательную деятельность он включает также и «подготовку закона» до внесения его в законодательный орган, которая (подготовка законопроекта), по его мнению, тоже регламентируется: «Законодательная деятельность – это работа по подготовке, внесению в законодательный орган, принятию и одобрению, подписанию и введению в действие федеральных законов, с соблюдением требований, правил и процедур, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации»[7]. Впрочем, здесь же он сам себе противоречит, давая определение «подготовки законопроекта», в которую включает и внесение законопроекта в законодательный орган: «Подготовка законопроекта включает в себя ряд последовательно связанных между собой действий, соответствующих этапам создания, разработки, внесения в законодательный орган законопроекта, а также принятия федерального закона…»[8]. Из приведенных его цитат не ясно, то ли подготовка законопроекта осуществляется до внесения его в законодательный орган, то ли она включает в себя указанную процедуру внесения.

Однако Ю.А. Тихомиров, определяя законотворчество, отождествляет его с законодательным процессом: «Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов»[9].

Приведенные определения понятия «законотворчество» свидетельствуют о том, что в научной литературе существует смешение понятий «законотворческая деятельность» и «законодательная деятельность». Однако, от ясного понимания сущности законотворческого процесса зависит эффективность его организации.

По мнению автора настоящей работы, при логическом анализе терминов «законодательство» и «законотворчество», понятно, что законодательную деятельность осуществляет законодатель (уполномоченный законом государственный орган), а законотворческую – осуществляет лицо, в том числе и законодатель, в той или иной мере участвующее в работе над законопроектом (в его создании или творении).

Законодательный орган, принимая законы, может и самостоятельно осуществлять законотворчество в полном объеме (работать над законопроектами без привлечения других лиц), но главная его функция – принятие законопроектов в качестве законов.

Подготовленный, кем бы то ни было, законопроект может быть внесен в законодательный орган любым субъектом, наделенным законом правом законодательной инициативы. Более того, в установленных законом случаях законопроект может быть вынесен инициативной группой граждан на референдум, где законодателем является народ, который лишь голосует за готовый законопроект, но никак не разрабатывает его и даже, в отличие от парламента, не дорабатывает.

То есть, законотворчество, помимо принятия закона законодательным органом (законодательной деятельности), включает в себя работу над законопроектом до его внесения в законодательный орган. Эта работа представляет собой, главным образом, разработку концепции будущего закона, а также написание первичного текста его проекта. Что подтверждается и установленным порядком принятия федеральных законов в Российской Федерации. Государственная Дума, в соответствии со своим Регламентом, в части законотворчества осуществляет: в первом чтении – обсуждение концепции законопроекта (статья 118); во втором чтении – принятие поправок к его тексту (статья 123); в третьем чтении – принятие его в качестве закона (статьи 125)[10]. То есть, этот орган не разрабатывает концепцию и текст законопроекта, а лишь осуществляет их доработку. Таким образом, в Регламенте Государственной Думы предусмотрено, что сугубо творческая деятельность над законопроектом – разработка его концепции и написание его первичного текста – осуществляется до внесения законопроекта в Государственную Думу.

О внепарламентских элементах законотворчества свидетельствует, в частности, И.И. Шувалов: «Правительство России становится одним из основных участников законотворческой деятельности». При этом он отмечает, что Правительство Российской Федерации участвует в законотворчестве в двух формах: реализует свое право законодательной инициативы, наряду с другими субъектами этого права, и дает заключения по законопроектам, вносимым Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы[11]. К этому следует добавить, что если начало законодательного процесса начинается с момента внесения законопроекта в Государственную Думу, то такой элемент законотворчества, как заключение Правительства Российской Федерации (если оно необходимо), в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации 1993 г. должно быть дано до этого момента[12].

Выведение законотворчества за рамки парламентской деятельности признается во многих странах, например, в Аргентине[13] и Канаде[14]. В Швеции «законотворческий процесс» включает в себя «законодательную деятельность министерств и Совета по законодательству» (последний состоит из членов Верховного суда и Верховного административного суда), а также «парламентскую стадию законодательства»[15]. Из последнего цитирования видно, что не все авторы разделяют понятия законотворчества и законодательства. Однако здесь, возможно, имеет место неточный перевод.

Следует иметь в виду также и то, что если в законодательном органе имеется «проправительственное большинство», то законотворческая работа парламента над правительственными законопроектами, которые значительно превалируют над всеми остальными, сводится к минимуму. Таким образом, в силу разного рода причин, основная часть законотворчества может осуществляться не в законодательном органе, а, например, в органах исполнительной власти.

Здесь целесообразно сказать, что Верховный Совет РСФСР в большей мере самостоятельно занимался законотворческой деятельностью, потому что в соответствии со статьей 62 его Регламента право законодательной инициативы осуществлялось не только в форме внесения проектов законов, но также и в форме «законодательных предложений»[16]. Депутат, который не имел опыта законотворческой деятельности и возможности привлечь к разработке задуманного им законопроекта квалифицированных специалистов, мог внести в законодательный орган лишь предложение о принятии закона, например, о повышении минимального размера оплаты труда или о социальной защите какой-то категории граждан. Это предложение должно было поступить в соответствующий комитет Верховного Совета РСФСР, который, имея в своем аппарате необходимых специалистов, должен был разработать нужный проект закона для внесения на рассмотрение Верховного Совета. В сегодняшнем Регламенте Государственной Думы право депутатов вносить в Государственную Думу законодательные предложения неоправданно отсутствует. Ведь не каждый субъект права законодательной инициативы имеет достаточные возможности для подготовки полноценного законопроекта. Но такая работа вполне под силу законодательному органу на основе внесенного ему законодательного предложения.

Результатом законотворчества могут быть разные законы Российской Федерации. По классификации А.П.Любимова они подразделяются на следующие виды:

Конституция Российской Федерации;

закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

федеральный конституционный закон;

федеральный закон (тематический);

федеральный закон о введении в действие федерального закона;

федеральный закон о внесении изменений и дополнений в федеральный закон;

федеральный закон о ратификации договора (соглашения, конвенции) Российской Федерации[17]:

Как и любая другая, данная классификация может вызывать дискуссионные вопросы, например: является ли законом такой специфический правовой акт, как Конституция Российской Федерации; как точнее сказать, «о введении в действие федерального закона» или «о вступлении в силу федерального закона»[18]; нужно ли дополнить указанный перечень такими видами законов, как «федеральный конституционный закон (тематический)» и «федеральный конституционный закон о внесении изменений и дополнений в федеральный конституционный закон».

Но гораздо важнее сказать то, что в данной диссертационной работе рассматривается законотворчество только в части создания федеральных законов (в том числе конституционных), как «тематических», так и «о внесении изменений в тематические». Правила разработки концепций таких законов не имеют принципиальных отличий. Однако законом иного рода следует признать Конституцию Российской Федерации, которая содержит не одну, а несколько разноплановых концепций: правового статуса личности, государственного правления, территориально-государственного устройства, системы правосудия и т.д. Напротив, федеральные законы о ратификации международных договоров (в отличие от ратифицируемых международных договоров) не имеют самостоятельных концепций, так как в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» ратификация означает «форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора»[19].

Поскольку целью законотворчества является принятие необходимых обществу качественных законов, постольку законотворчество, как профессиональный вид деятельности, должно осуществляться в соответствии с научно обоснованными и проверенными на практике правилами. Такие правила должны существовать применительно ко всем основным стадиям законотворческого процесса, а именно: к разработке концепции будущего закона, к написанию текста его проекта и к принятию его в ходе законодательного процесса.

Законодательный процесс, в ходе которого реализуется важнейшая государственная функция (законодательная), регулируется, как правило, основным законом страны (конституцией), где, например, определено: какой орган государства является законодательным, то есть, принимает законы; кто обладает правом законодательной инициативы, то есть, имеет право вносить законопроекты в законодательный орган власти, обязательные к его рассмотрению; какой, в основном, порядок принятия законов; кто подписывает принятые законы; каков порядок вступления в силу принятых законов.

Кроме Конституции страны правила законодательного процесса могут содержаться и в специальном законе. Например, в Швеции таковым является Акт «О Риксдаге», в Израиле – Закон «О Кнессете», в Финляндии – Сеймовый устав. Целесообразность установления законодательных правил именно в законе, а не в подзаконных актах, может быть обоснована, в частности, тем, что законодатели, как и другие граждане государства, должны осуществлять свою деятельность в соответствии с законом и не должны иметь возможность изменять правила законодательного процесса без участия других его субъектов, причем, в ходе самого этого процесса.

Подробные правила законодательного процесса содержатся, чаще всего, во внутренних регламентах законодательных органов власти, принимаемых ими самостоятельно.

В Российской Федерации законодательный процесс регулируют:

Конституция Российской Федерации 1993 г. (статьи 71-73, 83-85, 102-105, 108, 134-137);

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[20];

Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[21];

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации[22];

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации[23].

Принятие законов в особенном порядке или принятие отдельных специальных законов регулируют также:

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»[24];

Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[25];

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации»[26];

Бюджетный кодекс Российской Федерации[27].

Особая роль в регулировании законодательного процесса принадлежит постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации о толковании положений Конституции Российской Федерации 1993 г., касающихся законодательных процедур. Например, на основании обнаружившейся неопределенности в понимании положений статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г., связанных с понятием «принятый федеральный закон» Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. и постановил:

«1. Под «принятым федеральным законом» по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.»[28].

В Конституции Российской Федерации содержатся лишь самые общие правила законодательного процесса. В частности, относительно принятия законов Государственной Думой, в ней указаны: перечень субъектов, обладающих правом вносить законопроекты в Государственную Думу; условия, при которых законопроекты могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации; количество голосов депутатов Государственной Думы, необходимое для принятия (одобрения) закона; условие для принятия федерального конституционного закона; срок передачи принятого (одобренного) закона в Совет Федерации (Президенту Российской Федерации).

Отдельного закона о парламенте или о законодательном процессе в Российской Федерации пока нет, хотя так называемый «закон о принятии законов» рассматривался еще в Верховном Совете СССР. В январе 1997 года Президент Российской Федерации также внес в Государственную Думу проект федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», который 22 октября 1997 года был принят пока в первом чтении[29].

Поэтому большинство правил принятия законов содержатся в Регламенте Государственной Думы, что позволяет законодателю постоянно самостоятельно их менять. Впервые Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был принят в начале 1994 года[30]. В течение последующих четырех лет в него вносились изменения (нередко многочисленные) примерно 1 раз в квартал. В 1997 году Государственная Дума признает необходимость полной замены своего Регламента, для чего создает комиссию по подготовке нового Регламента Государственной Думы, который принимается в начале 1998 года. Однако с 1998 года по 2005 год изменения в Регламент Государственной Думы стали вноситься примерно в 2 раза чаще. Это свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации устоявшихся, научно обоснованных правил принятия законов.

Правила законотворческой техники в части написания текста закона содержатся в Методических рекомендациях, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности. Как сказано в этом документе, «к сожалению, в настоящее время отсутствует необходимая нормативная база по данным вопросам»[31]. Более того, указанные Методические рекомендации касаются лишь правил оформления законопроектов, но не содержат правил формулирования их текстов.

Отдельные правила законотворческой техники в части создания концепции будущего закона содержатся в «Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»[32] в незначительном количестве, что свидетельствует о том, что данные правила разработаны пока недостаточно.

Из сказанного можно сделать следующие выводы.

1. В российской научной литературе существует смешение понятий «законодательная деятельность» и «законотворческая деятельность». В то же время логический анализ этих понятий показывает, что законодательную деятельность осуществляет законодатель (уполномоченный законом государственный орган), а законотворческую – осуществляет лицо, в том числе и законодатель, в той или иной мере участвующее в работе над законопроектом (в его создании или творении).

Соотношение законотворческой деятельности и законодательной деятельности показано ниже:

Рис. Соотношение законотворческого и законодательного видов деятельности:

А – законотворческая деятельность;

Б – законодательная деятельность.

2. Основными этапами законотворчества, как деятельности по созданию новых законов, являются:

1) разработка концепции будущего закона;

2) написание текста проекта закона;

3) принятие закона законодательным органом (в ходе которого может осуществляться доработка, как концепции, так и текста будущего закона).

При этом только принятие закона является исключительной прерогативой законодателя и осуществляется только в рамках регламентированного законодательного процесса. Что касается разработки концепции закона и написания текста его проекта, то эти этапы законотворчества могут осуществляться как в законодательном органе, так и за его пределами.

3. Сугубо творческая часть законотворческой деятельности (разработка концепции закона и написание текста его проекта), в отличие от принятия закона, не урегулирована, да и не может быть строго урегулирована законом. Однако и разработка концепции закона, и написание текста его проекта не должны осуществляться беспорядочно и поэтому нуждаются, по меньшей мере, в методических рекомендациях, направленных на обеспечение качества принимаемых законов.

Поиск по сайту: