По данным ЦДУ ТЭК, свыше 90% порывов на промысловых нефтепроводах происходит в результате коррозии. Стальные нефтепроводы без антикоррозионной защиты, как правило, могут эксплуатироваться без порывов до 10-15, в редких случаях – 20 лет.[7] Оценочно средний возраст нефтепроводов в России составляет 30-35 лет. Ситуацию со старением нефтепроводов демонстрирует скорость реконструкции и ремонта таких компаний как Роснефть и Башнефть, реконструкция и ремонт трубопроводов (количество лет, требуемых для реконструкции и ремонта всего парка трубопроводов) составляет более 70 лет.[8] Т.е. при существующей скорости реконструкции и ремонта нефтепроводы продолжают стареть.
Часто вместо инвестиций в замену трубопроводов, в России нефтяные компании широко декларируют применение т.н. «ингибиторной» защиты – весьма дешевой технологии. Эта технология относительно хорошо работает для увеличения срока эксплуатации новых трубопроводов, но весьма неэффективна для старых.
По мнению Ростехнадзора (Государственный доклад за 2012 г.), «к проблемным вопросам большинства компаний следует отнести неудовлетворительное состояние промысловых трубопроводов, низкие темпы проведения их диагностики, ремонта, замены…»
«Экономические» причины аварийных разливов нефти
Единственным способом решения проблемы утечек нефти является замена нефтепроводов (постепенная, так как заменить аварийные нефтепроводы за 3-5 лет невозможно ни финансово, ни физически). Однако для этого собственники и руководители нефтяных компаний должны обеспечить существенные инвестиции в течение продолжительного периода (5-10 лет).
По оценкам Ю.Трутнева, на примере компании «ТНК-ВР» (на период существования компании, 2012 г.) при инвестировании части прибыли компании (чистая прибыль составляла 8 млрд долл. в год) решить проблему замены стареющих нефтепроводов можно за 5-8 лет.
В целом по стране, по оценке министра природных ресурсов и экологии С. Е. Донского, для модернизации промысловой сети нефтепроводов компаниям необходимо вложить около 1,3 трлн руб в год.[9] Скорее всего, подразумевалась стоимость модернизации в целом, а не отдельных компаний. Таким образом, для реализации программы замены стареющих нефтепроводов в течение 8 лет ежегодные инвестиции в замещение нефтепроводов должны составить порядка 160 млрд рублей. Оценить сколько нефтяные компании уже вкладывают в замену нефтепроводов сложно, но судя по аварийности нефтепроводного парка вкладываемых средств явно недостаточно.
Для сравнения, по данным Круглого стола Высшего экологического совета, за первое полугодие 2014 года ущерб почвам и водным объектам от нефтеразливов оценивается в 6 млрд рублей,[10] то есть компенсация нефтяными компаниями экологического вреда в несколько раз ниже инвестиций, необходимых для предотвращений нефтеразливов в принципе.
При этом известно, что чистая прибыль нефтяных компаний в России за пять лет с 2007 по 2011 г. составила 4,9 трлн руб.[11] или в среднем около 1 трлн рублей в год.
Для сравнения, исходя из оценки попадания только в водные объекты 500 000 тонн нефти и нефтепродуктов, в соответствии с нормативами платы за выбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты оценочная сумма поступлений в бюджет в год за сброс сверхлимтиных загрязняющих веществ указанного объема может составлять более 170 млрд. рублей, с учетом повышающих коэффициентов.[12]
Таким образом, можно говорить, что чистая прибыль нефтяных компаний складывается за счет экологического демпинга (недоинвестирование в замену промысловых нефтепроводов), и компаниям выгоднее скрывать разливы и компенсировать состоявшийся экологический ущерб по официально зафиксированным разливам нефти, чем предотвращать их. Компенсация ущерба за фиксируемые разливы не влияет значительно на прибыль компаний, а значит, не стимулирует замену стареющих нефтепроводов, что предотвратило бы аварии.
Сводная таблица
рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы, связанные с загрязнением окружающей среды нефтью и нефтепродуктами при добыче и транспортировке нефти и нефтепродуктов
№ п/п
Действующая нормативно-правовая база
Рекомендации по совершенствования нормативно-правовой базы
Комментарии
Нормативно-правовое регулирование с целью предотвращения нефтяных разливов и минимизации их масштабов
1.
В российском законодательстве отсутствует требование обязательного страхования ответственности за экологический ущерб. Возможность страхования экологического ущерба закреплена в законах «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» для проектов по разведке, добыче, хранения и транспортировке углеводородного сырья на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации. Однако требования этих законов не распространяются на ущерб в результате наземных разливов, а само требование страхования является опциональным.
Введение обязательного экологического страхования для всех проектов по разведке, добыче, хранения и транспортировке углеводородного сырья со страховыми суммами, существенными для операторов проектов.
Введение требования обязательного экологического страхования позволило бы вовлечь в систему контроля за нефтепроводами и другими объектами по добыче, транспортировке и хранения углеводородного сырья третью сторону — страховые компании, что теоретически сделало бы систему эксплуатации опасных объектов, в том числе нефтепроводов более открытой.
2.
Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утвержденные приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.03.2013 №101, (далее — Правила), регламентирующие вопросы эксплуатации нефтепроводов, не имеют четкого указания о распространении действия Правил на нефтепроводы и другую инфраструктуру, введённую в эксплуатацию до вступления в силу этих Правил.
Ввести в Правила указание о распространении действия Правил на нефтепроводы и другие объекты нефтегазового комплекса, введённые в эксплуатацию до вступления в силу этих Правил.
3.
Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утвержденные приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.03.2013 №101, (далее — Правила), регламентирующие вопросы эксплуатации нефтепроводов, не имеют указания на запрет продления срока эксплуатации нефтепроводов по истечению срока эксплуатации.
Внести изменения в Правила запрет продления сроков эксплуатации оборудования, трубопроводов, использование которых связано с добычей, транспортировкой и переработкой углеводородного сырья по истечению гарантийного срока эксплуатации такого оборудования и трубопроводов.
Повсеместная практика продления сроков эксплуатации нефтепроводов сверх гарантийного срока эксплуатации ведет к тому, что сроки эксплуатации промысловых нефтепроводов часто достигают 30 лет и выше при более-менее безопасном сроке эксплуатации 8-15 лет в российских условиях.
4. 4.
Органы федерального государственного экологического надзора (Росприроднадзор) не имеют правового основания для доступа к информации о техническом состоянии промысловых нефтепроводов (технические паспорта для промысловых нефтепроводов), а также не получают данные об объемах и площади разливов нефти.
Обеспечить органам федерального государственного экологического надзора правовое основание для доступа к информации о техническом состоянии промысловых нефтепроводов (технические паспорта для промысловых нефтепроводов), а также к информации об объемах и площади разливов нефти.
Раскрытие информации о состоянии промысловых нефтепроводов (основной источник поступления нефти и нефтепродуктов в окружающую среду в результате разливов) позволит привлечь органы государственного надзора в области охраны окружающей среды в систему прогнозирования и предупреждения нефтеразливов.
5.
В настоящее время в лицензионных соглашениях требование соблюдения природоохранного законодательства не относится к существенным условиям лицензии.
Внесение соответствующих дополнений в статью 12 закона РФ от 21.02.1992 №2395–1 «О недрах» с целью придания требованию соблюдения природоохранного законодательства статуса существенного, невыполнение которого ведет к прекращению или приостановке права на пользование недрами.
В соответствии со статьей 20 закона РФ от 21.02.1992 №2395–1 «О недрах» право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии. Согласно пункту 15.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, введённого постановлением Верховного совета Российской Федерации от 15.07.1992 №3314 – 1, основанием для прекращения или приостановки права на пользование недрами может стать систематическое нарушение пользователем недр правил охраны окружающей природой среды, установленных действующим законодательством
6.
В соответствии с пунктом 8 «Основных требований
к разработке планов по предупреждению и ликвидации
аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (ПЛАРН)»,
утверждённых постановлением Правительства РФ от 21.08.2000 № 613 (далее — Требования), комплексные учения и командно-штабные тренировки с целью отработки планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти на федеральном и региональном уровне проводятся не реже одного раза в два года. Однако в Требованиях не указано, с какого момента идёт отсчёт двухлетнего срока для проведения учений и тренировок.
Введение в Требования пункта об обязательном проведении комплексных учений и командно-штабных тренировок до начала работ по добыче или транспортировке нефти и нефтепродуктов.
7.
В соответствии с федеральными законами от 30.11.1995 №187‑ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и от 31.07.1998 №155‑ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», лицензия на пользование недрами и её неотъемлемые составные части … должны содержать сведения о мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, при проведении работ во внутренних морских водах и в территориальном море в ледовых условиях.
Сформулировать федеральные законы от 30.11.1995 №187‑ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и от 31.07.1998 №155‑ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» в рассматриваемой части в соответствии с пунктом 2 перечня поручений Президента РФ от 21.06.2011 по итогам заседания президиума Госсовета в г. Дзержинске в следующей редакции: лицензия на пользование недрами и её неотъемлемые составные части … должны содержать сведения о проверенных и учитывающих международные стандарты мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, в том числе подо льдом при проведении работ во внутренних морских водах и в территориальном море в ледовых условиях.
В соответствии с пунктом 2 перечня поручений Президента РФ от 21.06.2011 по итогам заседания президиума Госсовета в г. Дзержинске, Правительство РФ должно было внести в законодательство Российской Федерации изменения, предусматривающие обеспечение экологической безопасности при реализации инфраструктурных проектов по разведке, добыче и транспортировке углеводородов на континентальном шельфе Российской Федерации и в её исключительной экономической зоне с учётом международных требований и стандартов, в том числе путём…установления особых режимов природопользования в арктической зоне Российской Федерации, допускающих возможность добычи нефти в ледовых условиях только при наличии у операторов проверенных методов ликвидации разливов нефти подо льдом. Данное поручение можно рассматривать как прогрессивную новацию, идущую в русле требования Президента РФ о том, что «ни один индустриальный проект в российской Арктике не будет реализован без учёта самых строгих экологических требований».
8.
В соответствии с проектом приказа Минприроды России об утверждении Методики расчёта финансового обеспечения
осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также возмещения в полном объёме вреда, причинённого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации (далее — Методика), размер финансового обеспечения (ФО) определяется по следующей формуле:ФО = Зпларн + ФOвред,где:Зпларн — сумма денежных средств, достаточная для ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с разливом нефти и нефтепродуктов, установленная планом по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, утверждённым эксплуатирующей организацией в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, руб.;ФОвред — размер финансового обеспечения возмещениявреда, который может быть причинен окружающей среде,в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов, руб.Размер финансового обеспечения возмещения вреда в соответствии с проектом Методики рассчитывается по формуле:ФОвред = Рразлива × Вуд,где:Рразлива — максимально возможный объём разлившейся нефти и нефтепродуктов, установленный планом по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, утверждённым эксплуатирующей организацией в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, в куб. м;Вуд — затраты на возмещение вреда, который может быть причинен окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разлива одной тонны нефти и нефтепродуктов, руб/т.Удельные затраты на возмещение вреда от разлива одной тонны нефти и нефтепродуктов (Вуд) варьируются от 70 до 500 руб. за одну тонну.
1. Сформулировать текст Методики в части определения суммы средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций связанных с разливами нефти и нефтепродуктов следующим образом:
Зпларн — сумма денежных средств, достаточная для ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с разливом нефти и нефтепродуктов, установленная планом по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, утверждённым в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, руб.;
2. Привести текст Методики в части определения удельных затрат на возмещение вреда в соответствии с принятыми Минприроды РФ базовых такс для исчисления размера экологического вреда при загрязнении в результате аварий водных объектов утвержденных приказом Минприроды РФ от 13.04.2009 №87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства».
Ошибка Методики заложена при определении как первого, так и второго слагаемого. В части расчёта суммы денежных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с разливом нефти и нефтепродуктов (Зпларн), предполагается, что компания должна иметь средства для финансирования ПЛАРН, утверждаемого эксплуатирующей организацией, к каковым относятся исключительно ПЛАРН локального и регионального значения (разливы до 5000 тонн). Согласно пункту 3 постановления Правительства РФ от 21.08.2000 №613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» (далее — Постановление №613) в зависимости от объёма разлива нефти и нефтепродуктов на море выделяются чрезвычайные ситуации следующих категорий:
- локального значения — разлив от нижнего уровня
разлива нефти и нефтепродуктов — до 500 тонн нефти и нефтепродуктов;
- регионального значения — разлив от 500 до 5000 тонн нефти и нефтепродуктов;
- федерального значения — разлив свыше 5000 тонн нефти и нефтепродуктов.
Согласно Постановлению №613 планы по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на региональном и локальном уровнях разрабатываются и утверждаются организациями, осуществляющими разведку месторождений, добычу нефти. Таким образом, компании, эксплуатирующие объекты, на которых возможен разлив федерального уровня — свыше 5000 тонн, де-юре освобождаются от необходимости иметь финансовое обеспечение для ПЛАРН федерального уровня — свыше 5000 тонн. Например, оператор платформы «Приразломная» в Печорском море, по предлагаемой методике, должен иметь финансовый резерв только для разлива до 5000 тонн. Из каких средств будут оплачиваться мероприятия ПЛАРН федерального уровня – до 10 000 тонн — неизвестно.
В части расчёта второго слагаемого — размера финансового обеспечения возмещения вреда, который может быть причинён окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов,— предполагаются фиксированные суммы на возмещение вреда от разлива, в размере от 70 до 500 руб. за тонну нефти и нефтепродуктов. Размер резервирования возмещения за каждую тонну нефти и нефтепродуктов установлен для отдельных водных объектов, в частности для Балтийского моря, Баренцева моря и др. Указанные размеры возмещения вреда значительно ниже принятых Минприроды РФ базовых такс для исчисления размера экологического вреда при загрязнении в результате аварий водных объектов. В соответствии с приказом Минприроды России от 13.04.2009 №87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства», только базовые таксы для исчисления размера вреда при загрязнении в результате аварий водных объектов нефтепродуктами составляют от 400 тыс. до 1,15 млн руб. за одну тонну нефтепродуктов.
Регулирование вопросов информирования о нефтяных разливах
9.
Статья 237. Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей
1. Сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией, - наказываются штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
2. Те же деяния, если они совершены лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия, - наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Изложить статью 237 Уголовного кодекса РФ в следующей редакции
1. Сокрытие или искажение информации о событиях,
фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией, наказывается штрафом в размере до 300 тыс. руб. либо в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет или без такового, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет или без такового.
2. Сокрытие или искажение информации об авариях на нефте- и газопроводах, атомных электростанциях, гидроэлектростанциях; разливах нефти и нефтепродуктов; выбросах в атмосферу ядовитых и (или) вредных веществ; загрязнении водоёмов ядовитыми и (или) вредными веществами; пожарах на природных территориях, площади их распространения и интенсивности; гибели людей в результате вышеперечисленных событий, совершенные должностным лицом организации, в чьём ведении находится аварийный объект или природный объект, пострадавший от вышеперечисленных событий, наказывается штрафом в размере до 300 тыс. руб. либо в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет или без такового, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет или без такового.
3. Деяния, поименованные в частях 1 и 2 настоящей статьи, если они совершены лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили
иные тяжкие последствия, наказываются штрафом в размере от 100 тыс. до 500 тыс. руб. либо
в размере заработной платы или иного дохода
осуждённого за период от одного года до трёх лет,
либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет или без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет или без такового.
10.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 26.12.2013 №2556‑р «Об утверждении перечня форм предоставления в обязательном порядке субъектами государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса информации для включения в государственную информационную систему топливно-энергетического комплекса», приняты формы предоставления в обязательном порядке информации указанными субъектами государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса.
Принятые формы не содержат требования предоставлять информацию о состоянии промысловых нефтепроводов и количестве и площади нефтеразливов.
Внести соответствующие дополнения в формы обязательного предоставления информации, утверждённые распоряжением Правительства РФ от 26.12.2013 №2556‑р, в том числе требование обязательного предоставления информации о техническом состоянии нефтепроводов: протяжённость промысловых нефтепроводов по срокам эксплуатации, средний возраст промысловых нефтепроводов, а также требование обязательного предоставления информации об объёмах и площади нефтеразливов.
К формам, которые могут включать данные о нефтяных разливах на промысловых нефтепроводах, относится форма №1.3 — данные об авариях, несчастных случаях, связанных с авариями, и инцидентах на объектах нефтяной промышленности за 6 и 12 месяцев отчетного года. Кроме того, форма №1.75 требует предоставления сведений о потерях нефтепродуктов в системе магистрального трубопроводного транспорта. Однако, как следует из разъяснительного письма Минприроды РФ от 16.04.2014 №14/142 положения распоряжения Правительства РФ от 26.12.2013 №2556‑р, касающиеся публикации информации об аварийных разливах, распространяются только на магистральные нефтепроводы. Кроме того, в интерпретации формы №1.75 речь идёт не об авариях на магистральных нефтепроводах, а о технологических потерях, что гораздо шире, чем потери в результате аварийных разливов нефти. Из этого следует, что государственная информационная система топливно-энергетического комплекса не обеспечивает получения государственными контрольно-надзорными органами и гражданами РФ информации об аварийных разливах нефти на промысловых нефтепроводах.
11.
В соответствии с федеральным законом №294‑ФЗ, органы государственного контроля (надзора) имеют право проводить проверку внеплановую проверку юридических лиц на всероссийском уровне на основе приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданного в соответствии с поручениями президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Издать поручение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации о проведении всероссийской внеплановой проверки предприятий, эксплуатирующих промысловые нефтепроводы.
Сокрытие информации о нефтяных разливах носит
систематический характер. В соответствии с докладом министра природных ресурсов и экологии РФ С. Е. Донского на заседании комиссии по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности, «сопоставление количества аварийных разливов, о фактах которых недропользователи информируют надзорные органы (не более 5 тыс. в год), с количеством установленных в ходе комплексной проверки одного недропользователя, свидетельствует об отсутствии у надзорных органов и органов управления достоверной информации о масштабах ежегодных потерь углеводородного сырья и загрязнения окружающей среды, о мерах, принимаемых недропользователями по ликвидации нефтяного загрязнения, а также о накопленном экологическом ущербе в виде загрязнения почв, водных объектов, донных отложений…По информации общественных природоохранныхорганизаций, из‑за износа оборудования ежегоднопроисходит более 25 тыс. аварийных разливов,из которых не более 5 тыс. оказываются в поле зрения надзорных органов. При этом в окружающуюсреду, по информации нефтедобывающих компаний, ежегодно попадает не более 10 тыс. тонн нефти и нефтепродуктов, а по различным экспертным оценкам общественных природоохранных организаций — более 1,5 млн тонн. В то же время, по информации Росприроднадзора, в результате аварийных разливов нефти на месторождениях ежегодно в окружающую среду поступает не менее 50 тыс. тонн нефти и пластовых вод».
С целью верификации данных поставляемых нефтяными компаниями, а также с целью определения объемов нефтяных разливов предлагается реализовать всероссийскую внеплановую проверку.
Нормативно-правовое регулирование на стадии протоколирования нефтеразливов государственными контрольно-надзорными органами
12.
Региональный и федеральный государственный экологический надзор разделены. Разделение строится в том числе по объектовому принципу: например, в соответствии с делением водных объектов на водные объекты регионального и федерального уровня контрольно-надзорные полномочия выполняются региональными или федеральные органами власти соответственно.
Внести соответствующе поправки в законодательство с целью делегирования отдельных полномочий между органами, осуществляющими федеральный и региональный государственный экологический контроль (надзор), на основе заключенных между ними соглашений.
13.
В соответствии со статьей 27.10 Кодекса об административных правонарушениях изъятие вещей, явившихся предметами административного правонарушения, по делу об административном правонарушении, осуществляется в присутствии двух понятых.
Внести в КоАП изменения с целью возможности отбора проб на месте нефтеразливов в труднодоступных безлюдных участках без участия понятых при условии обязательного применения видеосъемки.
Взятие проб и образцов на месте нефтеразливов в труднодоступных участках может быть затруднено в связи с отсутствием граждан, которые могут выступить в качестве понятых.
Нормативно-правовое регулирование на стадии признания ущерба, определения наказания и расчёта ущерба вследствие разливов нефти и других токсических веществ в ходе добычи, обработки и транспортировки нефти
14.
В соответствии со статьей 377 Гражданского процессуального кодекса РФ, с представлениями о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений вправе обращаться генеральный прокурор РФ и его заместители; прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота). Другие прокуроры, в том числе прокуроры специализированных природоохранных прокуратур, не вправе обжаловать решения судов в кассационной инстанции.
Внести соответствующие поправки в Гражданский
процессуальный кодекс РФ, с целью представления права обжалования решения судов в кассационной
инстанции прокурорами специализированных природоохранных прокуратур.
Существующая норма снижает эффективность работы природоохранных прокуратур в случаях, когда судебные решения принимаются с явными процессуальными нарушениями или с неучётом очевидных фактов и доказательств вины.
15.
Статья 19.5 КоАП регламентирует штрафные санкции за невыполнение предписаний по устранению выявленных нарушений.
В целях повышения эффективности государственного контроля (надзора) и своевременного принятия мер, направленных на предотвращения вреда, нанесенного компонентам окружающей среды, в том числе в результате нефтеразливов, внести соответствующие дополнения в статью 19.5 КоАП за невыполнение предписаний по устранению указанных нарушений.
14. 16.
Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 02.12.2002 №786 утверждён федеральный классификационный каталог отходов (далее — ФККО), который включает сведения об образующихся в Российской Федерации отходах, систематизированные по совокупности приоритетных признаков: происхождению, агрегатному и физическому состоянию, опасным свойствам, степени вредного воздействия на окружающую природную среду. Отходы, образующиеся при добыче нефти и газа, включены в ФККО и относятся к отходам добывающей промышленности. Всем отходам, образующимся при добыче нефти и газа, присвоен одинаковый код («код 3410000000000 Отходы при добыче нефти и газа»).
Более подробно отходы, входящие в указанную группу, не классифицированы.
Внести дополнения в федеральный классификационный каталог отходов: группу «Отходы при добыче нефти и газа» с разделением на различные подгруппы отходов, образующихся при добыче нефти и газа и присвоить этим подгруппам соответствующие коды.
При этом в качестве подгруппы должны быть выделены отходы «шахтные минерализованные нефтесодержащие отходы (подтоварная вода)».
Практика показывает, что имеются затруднения при отнесении к указанной группе отходов отдельных их видов, в частности шахтных минерализованных нефтесодержащих отходов (подтоварной воды). Шахтные минерализованные нефтесодержащие отходы (далее — подтоварные воды), образуются в результате извлечения нефти из нефтесодержащей жидкости и по своему химическому составу соответствуют понятию минерализованных нефтесодержащих отходов. Однако на практике, по причине отсутствия в ФККО классификации по видам отходов, относящихся к группе «Отходы при добыче нефти и газа», у хозяйствующих субъектов появляется возможность не выполнять обязанности, возложенные на них законодательством. А именно: не вносить принадлежащие им конкретные объекты размещения отходов в соответствующий государственный реестр; не рассчитывать плату за негативное воздействие на окружающую среду в результате размещения отходов; не разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Государственным контрольно-надзорным органам не удается доказать принадлежность к указанной группе отходов того или иного вида отходов, образующихся при добыче нефти и газа. Соответственно, невозможно наложить установленные в законодательстве санкции на недобросовестные хозяйствующие субъекты.
15. 17.
В соответствии со статьей 77 федерального закона от 10.01.2002 №7‑ФЗ «Об охране окружающей среды», вред окружающей среде, причинённый субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды. При этом юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
В то же время в соответствии со статьей 78 указанного закона может быть неполной: 1. Компенсация вреда окружающей среде, причинённого нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение размера вреда окружающей среде, причинённого нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учётом понесённых убытков в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии — в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утверждёнными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
.
В случае невозможности достижения фоновых
значений в результате рекультивационных работ на месте нефтеразливов разница между полученным в результате рекультивационных работ значением загрязнения почвы и фоновым значением (де-факто некомпенсированный вред, нанесенный почвам) должна компенсироваться в денежной форме в размере,
рассчитанном согласно таксам и методикам, утверждённым приказом Минприроды России от 08.07.2010 №238.
Сложившаяся практика показывает, что компании,
допустившие разлив, как правило, предпочитают
добровольную компенсацию вреда, нанесённого почвам путём самостоятельного восстановления нарушенного состояния окружающей среды. При этом расчёт ущерба делается исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды. Однако здесь есть существенный недостаток, который заключается в том, что в предложенных в законодательстве способах расчёта вреда, подлежащего компенсации, используются разные изначальные уровни концентрации вредных веществ (показатели загрязнения). Для определения размера вреда, причинённого почвам, в денежном исчислении используется «Методика исчисления размера вреда, причинённого почвам как объекту охраны окружающей среды», утверждённая приказом Минприроды РФ от 08.07.2010 №238. В соответствии с этой методикой, исходным показателем для оценки ущерба, нанесённого химическим веществом, вляется норматив - качества окружающей среды для почв или фоновое содержание химических элементов и углеводородов в почвах (при отсутствии установленного норматива качества окружающей среды для почв (для конкретного химического вещества). В качестве значения норматива качества окружающей среды применяется значение концентрации этого химического вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативных последствий от нанесённого вреда.
Для определения же расчёта ущерба исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды используются так называемые нормативы допустимого остаточного содержания нефти и продуктов её трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ (далее — ДОСНП). Очевидно, что принятие и использование ДОСНП имеет под собой объективное основание, так как восстановление почвы до состояния, предшествовавшего нефтяному разливу, зачастую практически невозможно. Однако при этом показатели фонового содержания углеводородов в почвах и ДОСНП отличаются в сотни и тысячи раз. Полное возмещение вреда, причинённого в результате разлива нефти, посредством возложения на виновное лицо обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счёт его средств в соответствии с проектом восстановительных работ объективно невозможно.
При этом в соответствии со статьей 77 федерального
закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате её загрязнения обязаны возместить его в полном объёме. Теоретически полным возмещением вреда землям, загрязнённым в результате разливов нефти и нефтепродуктов, будет являться проведение работ по рекультивации земель, в результате которых будет снижен показатель остаточного содержания нефти и продуктов её трансформации в почвах, до уровня, соответствующего фоновому (изначальному). В случае невозможности достижения фонового значения организации, допустившие разлив должны компенсировать остаточное загрязнение в денежном эквиваленте в соответствии с установленными таксами.
Нормативно-правовое регулирование на стадии рекультивации загрязнённых земель и после приёмки рекультивированных земель
118.
В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 15.04.2002 № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» и от 23.02.1994 №140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (далее Постановление №140) не содержат нормативных положений, устанавливающих сроки проведения рекультивационных работ и вовлечения земель в хозяйственный оборот. Пункт 2 Постановления №140 рекомендует комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и другими заинтересованными министерствами и ведомствами РФ лишь утвердить основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы (далее — Основные положения). В свою очередь Основные положения, утверждённые совместным приказом Минприроды России № 525 и Роскомзема № 67 от 22.12.1995, устанавливают, что сроки проведения технического этапа рекультивации определяются органами, предоставившими землю и давшими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе соответствующих проектных материалов и календарных планов. То есть на федеральном уровне сроки начала рекультивационных работ никак не указываются.
Закрепить на уровне постановления Правительства РФ сроки проведения рекультивационных работ с момента выявления факта негативного воздействия на окружающую среду.
В результате неопределённости по срокам проведения рекультивационных работ органы, предоставляющие землю и дающие разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, также не указывают этих сроков. Так, в соответствии с приказом Минприроды Республики Коми от 18.12.2013 № 595 был утверждён порядок выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на территории Республики Коми (далее Порядок). Порядок не устанавливает срока с момента выявления факта негативного воздействия, в течение которого заявитель, допустивший загрязнение, обязан обратиться в уполномоченный орган государственного экологического надзора за выдачей соответствующего разрешения. Как следствие, срок проведения работ по рекультивации нарушенных земель определяется самими предприятиями-недропользователями. Как показывает практика, в случае загрязнения земель лесного фонда в результате разливов нефти и нефтепродуктов этот срок может ставиться в зависимость от срока действия договоров аренды, которые в отдельных случаях заключаются на срок, превышающий 20 лет.
119.
Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном надзоре» указывает, что специально уполномоченными органами за использованием и охраной земель для реализации этих задач являются Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и её территориальные органы и Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и её территориальные органы.
При этом в указанном постановлении не регламентировано,
каким образом должен реализовываться контроль
за рекультивированными и принятыми государственным
комиссиям землями.
Изложить пункт 4 Положения о государственном земельном надзоре, утверждённого постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном надзоре» в следующей редакции: 4. Федеральная служба по надзору в сфереприродопользования и её территориальные органыосуществляют государственный земельный надзорза соблюдением:а) выполнения обязанностей по рекультивации земель,загрязнённых в результате нефтеразливов, с правом получения ежегодных отчётов о состоянии рекультивированных земель и с последующим проведением ежегодных проверок рекультивированных земель, загрязнённых в результате нефтеразливов, рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространённые полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей.
Законодательство и нормативно-правовая база достаточно подробно регламентирует процедуры подготовки проектов рекультивации, их учёта в соответствующих комиссиях, реализации этих проектов и приёмки рекультивированных земель. Однако, мониторинг рекультивированных земель после их приёмки, подробно не регламентирован: нет четкого указания на орган осуществляющий такой мониторинг и порядок получения информации о рекультивированных землях.
[1] Например, газета Ведомости от 17.02.2015 http://www.vedomosti.ru/companies/news/39538381/neftyaniki-prosyat-ob-amnistii
[2] Предлагаемые рекомендации получили поддержку в экспертном сообществе, в том числе среди государственных надзорных органов как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на федеральном уровне, например, рекомендации Круглого стола с участием нефтяных компаний, общественных организаций и государственных надзорных органов «Совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующие вопросы, связанные с загрязнением окружающей среды нефтью, нефтепродуктами и другими токсическими веществами при добыче и транспортировке нефти и нефтепродуктов», 19 августа 2014 г. г. Усинск РК, рекомендации Круглого стола Высшего экологического совета Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии ГД РФ «Обеспечение экологической безопасности при осуществлении работ по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов» 5 декабря 2014 г. Москва.
[3] Система трубопроводов, используемая для транспортировки продукта добычи от скважины к центральному пункту сбора нефти
[6] Необходимо уточнить, что негативная ситуация с заменой нефтепроводов сложилась не только у ТНК-ВР (во время ее существования), но практически у всех компаний, работающих в РФ.
[7] Доклад министра природных ресурсов и экологии РФ С. Е. Донского на заседании комиссии по вопросам стратегии развития топливно- энергетического комплекса и экологической безопасности «О проблемах обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на территории Российской Федерации и её континентальном шельфе» от 25 февраля 2014 г. www.mnr.gov.ru/mnr/minister/statement/detail.php?ID=133886&print=Y.
[8] Примеры, оценка сделана на основании открытых данных, 2009-2011 г.г.
[9] Доклад министра природных ресурсов и экологии РФ С. Е. Донского на заседании комиссии по вопросам стратегии развития топливно- энергетического комплекса и экологической безопасности «О проблемах обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на территории Российской Федерации и её континентальном шельфе» от 25 февраля 2014 г. www.mnr.gov.ru/mnr/minister/statement/detail.php?ID=133886&print=Y.
[10] Речь идет о зафиксированном и посчитанном ущербе. На самом деле с учетом того, что многие разливы просто скрываются, а методики расчета ущерба явно несовершенны, речь может идти как минимум о сотнях млрд рублей экологического ущерба, который нефтяные компании должны компенсировать ежегодно.
[11] «Актуальные проблемы освоения минерально-сырьевого комплекса Российской Федерации». В. И. Кашин. «Законодательное обеспечение организации системы баланса извлечении и потребления углеводородного сырья на территории Российской Федерации и её континентальном шельфе». Управление библиотечных фондов (Парламентская библиотека) Москва, 2014 г.
[12] Речь идет о плате за выбросы загрязняющих веществ, что отличается от компенсации экологического вреда (ущерба), см. выше.
