Проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок

1.Дублирование отдельных видов контроля.

Несмотря на общее требование пункта 5 статьи 3 Закона № 294-ФЗ до сих пор не до конца реализован принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

Особенно много таких ситуаций возникает:

- на стыке федерального и регионального государственного контроля (надзора);

- на стыке регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;

- в тех случаях, когда какое-либо единое полномочие (государственная функция) исполняют одновременно несколько федеральных органов исполнительной власти, каждый в своей сфере (например, регистрация опасных производственных объектов, выдача разрешений на строительство и т.д.).

В результате возникновения дублирования контрольно-надзорных полномочий гарантии Закона № 294-ФЗ остаются нереализованными. Например, требование о том, что плановые проверки не могут проводиться чаще, чем раз в три года, может быть нарушено при проведении проверок соблюдения одних и тех требований различными органами. Это связано с презумпцией того, что предметы плановых проверок, проводящихся различными органами, различны. Поэтому и требование об ограничении проведения проверок во времени практика распространяет на каждый отдельный орган государственного контроля, а не на сферу контроля. Данная ситуация приводит к возникновению судебных споров о допустимости проведения схожих по предмету проверок различными органами в один трехлетний период. Уже сейчас известны наиболее проблемные точки, где дублирование мероприятий по контролю наиболее вероятно (в области ветеринарии, промышленной безопасности и

охраны окружающей среды). Необходимопересмотреть полномочия уполномоченных органов в указанной сфере, создать единые сквозные базы данных, а также наладить межведомственное взаимодействие. В отдельных случаях вопрос должен быть решен в пользу оставления полномочий только за одним из органов.

2. Неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок (в части проведения проверки исполнения ранее выданного предписания)

В результате анализа правоприменительной практики установлено, что неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок сохраняется в случаях проведения внеплановых проверок по основанию пункта 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ (истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами).

Спорным является вопрос о допустимости при проведении проверки выполнения требований предписаний проверять соблюдение обязательных требований и фиксировать иные нарушения, не связанные с выданным предписанием. Необходимо ли проверять соблюдение обязательных требований исключительно в части проверки выполнения требований предписания или допустимо в ходе такой проверки фиксировать и иные нарушения обязательных требований (незамеченных в ходе первой проверки или возникших после ее проведения). Правоприменительная практика по этому вопросу также пока не дает

четкого ответа. Некоторые суды исходят из того, что должностные лица, проводящие

такие проверки и выявившие попутно иные нарушения, обязаны отреагировать на них согласно действующему законодательству (в частности составить протокол об административном правонарушении).

В итоге на практике порой складываются ситуации непрерывного проведения проверок по следующему циклу: выявление нарушения – выдача предписания – проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений – выдача предписания – проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений и т. д. Между тем, коллегия судей Высшего арбитражного суда, отказывая в передаче дела в Президиум ВАС РФ по конкретному делу, указала на недопустимость проведения фактически повторных проверок при проведении проверок ранее выданных предписаний (Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 апреля 2012 г. № ВАС-5000/12).

В отсутствие конкретизации регулирования порядка проведения внеплановой проверки по исполнению ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений, должностные лица вправе при проведении таких проверок выходить за пределы ранее выданного предписания, если вновь выявленные нарушения обнаружены при проведении мероприятий по контролю в целях проверки соблюдения предписания. Однако, должностные лица не должны проводить специальных мероприятий по контролю, несвязанных с проверкой соблюдения ранее выданного предписания (например, осматривать иные помещения, не относящиеся к проверке исполнения предписания, запрашивать новые документы, не относящиеся к подтверждению выполнения требований, указанных в предписании, проводить отбор проб и образцов для проведения экспертизы не в целях проверки исполнения предписания и прочее).должностные лица не вправе проводить специальных проверочных мероприятий, направленных на выявление нарушений обязательных требований, не связанных с проверкой исполнения ранее выданного предписания. Под специальными проверочными мероприятиями понимается взятие проб и образцов и изучение документов не в целях проверки исполнения предписания, осмотр помещений, отличных от тех помещений, в которых ранее были выявлены нарушения, устранение которых проверяется и т.д.

3.Расширение толкования понятия финансовый контроль, на который

требования Закона № 294-ФЗ не распространяются.

Все виды контроля имеющие налоговую или финансовую составляющую могут быть изъяты из сферы действия ФЗ «О защите прав юл и Ип при осущ гос контр надз и муницип контроля»,например, финансовую составляющую имеют такие виды контроля как антимонопольный, государственный контроль по регулированию цен (тарифов) и надбавок к ним. Между тем данные виды контроля напрямую названы в части 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, как виды контроля, на который данный закон распространяется.

(В 2010 году постановлением Президиума ВАС РФ от 22 июня 2010 г. № 1130/10 контроль за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, осуществляемый налоговыми органами был квалифицирован как финансовый и налоговый контроль, в связи с чем фактически выведен из сферы Закона № 294-ФЗ, что является спорным. Согласно арбитражному процессуальному законодательству Российской Федерации, содержащиеся в постановлениях Президиума ВАС РФ толкования правовых норм являются обязательными и подлежат применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел. В данном решении Президиум ВАС РФ пришел к выводу о том, что наличие в том или ином виде государственного или муниципального контроля налоговой или финансовой составляющей выводит данный вид контроля из сферы регулирования Закона № 294-ФЗ. Этот вывод, на фоне обязательности применения толкования правовых норм Президиумом ВАС РФ при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел, может создать условия для появления негативной правоприменительной практики. К примеру, Отметим также, что оборот этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции проверяется не только ФНС России и Росалкогольрегулированием, но также и Роспотребнадзором, а также региональными и муниципальными органами по контролю. В связи с указанным постановлением подобные органы теоретически также смогут ссылаться, что их действия по такому контролю не подчиняются Закону № 294-ФЗ.)

8. Вопрос о порядке осуществления государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, вытекающего из права органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять такой контроль на основании соответствующего гражданско-правового договора (соглашения) с проверяемым юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем.

Позиция отдельных правоприменителей заключается в том, что такой контроль (надзор) не должен подчиняться Закону № 294-ФЗ. Согласно, данному мнению контроль исполнения условий гражданско-правового договора (соглашения) основывается на нормах гражданского, а не административного права. Право органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять такой контроль закреплено в соответствующем договоре.

Другие правоприменители полагают, что по отношению к осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля исполнения условий гражданско-правовых договоров (кроме случаев если договоры (контракты) заключаются в рамках размещения государственного или муниципального заказа) необходимо распространить требования Закона № 294-ФЗ, если полномочия по осуществлению такого контроля указаны не только в договоре, но и в положении о соответствующем органе. В этом случае контроль уже выходит за рамки гражданско-правовой сферы, так как осуществление контроля является обычной деятельностью такого органа, направленной на обеспечение публичных интересов.

Так, например, полномочия по проведению контроля, как правило, проистекают из следующих договоров:

 аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иные договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества;

 аренды лесных участков, а также договоры постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, договоры безвозмездного срочного пользования лесными участками;

 охотхозяйственные соглашения;

 водопользования;

 аренды земельного участка;

 договор на предоставление в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром.

 соглашения об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне;

 охранные обязательства (условия охранных обязательств также включаются в качестве существенных условий в договор купли-продажи объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в договор аренды таких объектов;

 договор на организацию маршрутных перевозок пассажиров.

Во всех перечисленных случаях в положениях соответствующих органов закреплено право осуществлять контроль не только в самом договоре, но и в положениях об органе, так как это является обычной деятельностью таких органов, финансируемой за счет бюджетных средств. Таким образом, на указанные виды контроля должны быть распространены требования Закона № 294-ФЗ.

Дальнейшее регулирование порядка осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля должно двигаться в сторону уточнения и конкретизации требований Закона № 294-ФЗ относительно перечисленных неоднозначных случаев.

Поиск по сайту: