Современное нормативно – правовое регулирование лицензирования предпринимательской деятельности

Согласно ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)[36].

Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере в настоящее время является Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[37]. Он регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

Общая правоспособность приобретается субъектами предпринимательства на основании п. 1 ст. 49 и ст. 51 ГК РФ с момента государственной регистрации. Основанием последующего возникновения статуса лицензиата является конкретизирующий объем правоспособности субъекта предпринимательства акт государственного органа (органа местного самоуправления), уполномоченного законом на предоставление соответствующих разрешений (п. 1 ст. 8 ГК РФ). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Индивидуальный предприниматель не всегда может быть соискателем лицензии. Например, согласно ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»[38] поставки и (или) розничная продажа алкогольной продукции осуществляются только организациями при наличии соответствующих лицензий.

В некоторых случаях законодательством предусмотрены особенности лицензирования филиалов юридических лиц. Например, в соответствии с п. 21 Положения о лицензировании образовательной деятельности[39] по каждому филиалу лицензиата оформляется отдельное приложение к документу, подтверждающему наличие лицензии, с указанием также наименования и места нахождения филиала. Документ, подтверждающий наличие лицензии, без приложения (приложений) недействителен.

Кроме того, иногда лицензирования недостаточно для возможности осуществления отдельных видов деятельности. Имеются в виду примеры установления законодательством более сложного, комплексного порядка правоприобретения: например, на конкурсной основе[40]. Такая практика обусловлена прежде всего необходимостью рационального использования ограниченных ресурсов (в частности, радиочастотного спектра), потребностями усиления защиты наиболее значимых интересов общества (жизни, здоровья населения). Подобное явление смешанного регулирования причисляется некоторыми авторами к феномену «административного конкурса», прямо не предусмотренного ни гражданским, ни административным законодательством и занимающего промежуточное место между административным актом и гражданско-правовой сделкой[41]

Далее из рассматриваемых специальных административно-правовых режимов, направленных на обеспечение безопасности предпринимательской деятельности, является режим лицензирования и выдачи разрешений на осуществление отдельных видов деятельности. Этот режим можно условно разделить на две части:

первая — лицензирование отдельных видов деятельности;

вторая — выдача иных государственных разрешений.

Административно-правовое регулирование в данной сфере обусловлено необходимостью государственного надзора и контроля за отдельными видами предпринимательской деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации[42].

Следует подчеркнуть, что административно-правовой режим лицензирования и выдачи разрешений на осуществление отдельных видов деятельности может рассматриваться и как режим, направленный на легализацию предпринимательской деятельности, и как режим, обеспечивающий ее безопасность для гражданского общества и государства. При этом, несмотря на то, что одной из целей реализации режима является предоставление субъектам предпринимательской деятельности специальной правоспособности на осуществление отдельных видов деятельности, которая может представлять опасность для гражданского общества и государства, целевые установки режима, в первую очередь, преследуют цели обеспечения безопасности предпринимательской деятельности. Именно поэтому данный административно-правовой режим, по нашему мнению, следует отнести к режимам обеспечения безопасности предпринимательской деятельности, а не к режимам ее легализации[43].

Компетенцию субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование в этой сфере, а также правовой статус субъектов предпринимательской деятельности в настоящее время определяют следующие основные нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации (ст. 8, 34, п. «ж», «о» ст. 71, п. «к» ст. 72)[44];

2. ГК РФ (ст. 49,173,556, 559, 789,825,835, 845, 908, 938,1031,1063);

3. Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

4. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[45] (ст. 40, 41);

5. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[46] (ст. 6, 7);

6. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[47];

7. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[48];

8. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»[49];

9. Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[50];

10. Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»[51];

11. Постановления Правительства РФ об утверждении положений о лицензировании конкретных видов деятельности и иные нормативные правовые акты (в настоящее время их действует более 60-ти).

Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности путем выдачи лицензий направлено, в первую очередь, на предос­тавление ее субъектам на основе лицензии специальной правоспо­собности.

Согласно ст. 2 Федерального закона №99-ФЗ лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Отличительной особенностью этого определения закона является то, что в нем законодатель отделил лицензию, как специальное разрешение, от документа, выдаваемого лицензиату, подтверждающего наличие у него лицензии. Таким образом, бланк, выдаваемый на руки лицензиату, более не рассматривается в качестве административного акта — специального разрешения (лицензии) на осуществление вида деятельности, а является подтверждением существования такового.

К числу субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование в сфере лицензирования, можно отнести Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ.

Компетенция Правительства РФ в сфере лицензирования связа­на с регулированием и координацией деятельности лицензирующих органов. На Правительство РФ законом возложено:

- утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности (определение порядка лицензирования в каждой отрасли);

- наделение федеральных органов исполнительной власти полномочиями по осуществлению лицензирования;

- установление видов деятельности, лицензирование которых в рамках федерального закона осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Основными органами, осуществляющими лицензирование отдельных видов деятельности, являются федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с Постановлением Пра­вительства РФ № 957 предоставлены полномочия по лицензированию. Эти органы, а также органы исполнительной власти субъектов РФ в отношении видов деятельности, подлежащих лицензированию ими, обладают полномочиями по:

- предоставлению лицензий;

- переоформлению документов, подтверждающих наличие ли­цензий;

- приостановлению действия лицензий;

- возобновлению действия лицензий;

- прекращению действия лицензий в отдельных случаях;

- ведению реестра лицензий;

- контролю за соблюдением лицензиатами требований и условий лицензий при осуществлении видов деятельности;

- обращению в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

Режим лицензирования распространяется на деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Права и обязанности двух групп субъектов в рамках административно-правового режима лицензирования, так же как и в других режимах, корреспондируют друг другом. В частности, праву на осуществление предпринимательской деятельности и получение лицензии корреспондирует обязанность лицензирующего органа предоставить это специальное разрешение. Помимо права на получение лицензии, предусматривается право каждого на получение информации о реестре лицензий, ведение которого возложено на лицензирующие органы.

Нормы, определяющие полномочия и порядок осуществления контроля лицензирующими органами в отношении лицензиатов, закрепляются в ст. 12 Федерального закона №99-ФЗ. При этом нормы Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[52] к данным правоотношениям не применяются.

Лицензирующие органы вправе:

- проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;

- запрашивать у лицензиатов необходимые объяснения и до­кументы;

- составлять на основании проверок акты (протоколы) с указа­нием нарушений;

- выносить предупреждения лицензиатам;

- выносить решения, обязывающие лицензиата устранить вы­явленные нарушения, устанавливать сроки их устранения.

Кроме этого, лицензирующий орган наделен правом обращения в суд для решения вопроса об аннулировании действия лицензии, в случае если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ.

Федеральный закон №99-ФЗ предусматривает также право субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность, на обжалование действий лицензирующих органов в суд в порядке, установленном законодательством РФ (ст. 9).

В судебной практике, связанной со сферой лицензирования отдельных видов деятельности, возникает достаточное количество споров. Так, в случае если организации или предприниматели полагают, что лицензирующий орган совершил действие или принял ненормативный правовой акт, не соответствующие законодательству и нарушающие их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, они могут обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании данного акта недейсвительным, а действий — незаконными. В частности, обжаловать в арбитражный суд решение лицензирующего органа об отказе в выдаче лицензии[53]. Другим примером споров между субъектами является обжалование в судебном порядке решений лицензирующих органов о досрочном прекращении действия лицензий[54].

Однако данные споры вытекают не только из заявлений субъектов предпринимательской деятельности о признании незаконными действий лицензирующих органов. Например, большое количество споров возникает между субъектами предпринимательской деятельности по поводу недействительности сделок, заключенных без наличия лицензий на осуществление определенных видов деятельности[55]. Существо данных споров обусловлено тем, что специальная правоспособность субъекта предпринимательской деятельности на заключение сделок, исполнение которых предполагает деятельность, подлежащую лицензированию, зависит от наличия у него лицензии или специального государственного разрешения.

Следует обратить внимание и на то, что ВАС РФ направлял судам специальное информационное письмо от 28 октября 1998 г. № СЗ-7/УЗ-819 «О Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности»[56].

Существенным недостатком режима является также то, что его нормы не оговаривают возможность обжалования действий лицензирующих органов в административном порядке. Законодательное закрепление административного обжалования действий лицензирующих органов и их должностных лиц позволило бы оперативно защитить права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Реализация прав и обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере лицензирования отдельных видов деятельности обеспечивается при помощи норм, устанавливающих порядок принятия решения о предоставлении лицензии, переоформления документов, приостановления действия лицензий и их аннулирования, а также порядок ведения реестров лицензий и получения сведений из них. Помимо этого нормами режима установлены перечни документов, необходимых для предоставления лицензий, и сроки принятия решения о предоставлении лицензии.

Ответственность лицензирующих органов и их должностных лиц, а также лицензиатов за нарушение правил установлена Уголовным кодексом Российской Федерации[57]. В первую очередь, это нормы, устанавливающие уголовную ответственность за преступления в сфере экономической деятельности (воспрепятствование законной предпринимательской деятельности — ст. 169), незаконное предпринимательство (ст. 171). Установлена также административная ответственность на нарушение режимных правил (ст. 7.3, 7.11, 8.14, 8.40, 9.1,14.1,15.6,18.13,19.20, 20.15, 20.16, 20.23 и др. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях)[58].

Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности распространяется также на предпринимательскую деятельность, связанную с использованием природных ресурсов (в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира), деятельность, связанную с использованием оружия, осуществлением внешнеэкономических операций, биржевую, бан­ковскую, страховую, нотариальную, образовательную деятельность и деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также деятельность в области использования атомной энергии, защиту государственной тайны и др. При этом указанные сферы предпринимательской деятельности не включены в сферу регулирования Федерального закона №99-ФЗ.

Вместе с этим указанные правоотношения можно рассмотреть по аналогии с рассмотренными выше правоотношениями, выделяя в них схожие специализированные административно-правовые режимы, устанавливаемые для данных сфер и являющиеся однородными с режимом лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности. К числу таких же режимов можно отнести сертификацию продукции и работ (услуг), а также их стандартизацию. В рамках данных административно-правовых режимов специально уполномоченные субъекты предоставляют сертификаты качества и сертификаты соответствия субъектам предпринимательской деятельности, что придает «легальную» оборотоспособность некоторым объектам предпри­нимательской деятельности (товарам, работам, услугам).

Несмотря на использование различной терминологии (лицензия, разрешение, государственное разрешение, сертификат и пр.), административно-правовые режимы лицензирования и выдачи разрешений на осуществление отдельных видов деятельности представляются единым блоком в сфере административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Как уже отмечалось выше, обусловлено это тем, что в данных режимах имеют место общие целевые установки, схожие и общие нормы и принципы регулирования.

Таким образом, базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере в настоящее время является Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Он регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

Итак, в России, для того чтобы лицензирование не создавало неоправданных барьеров для занятия определенными видами деятельности перечень видов деятельности, для занятия которыми необходимо получение лицензии, а также порядок получения лицензии урегулированы в законодательстве.

В Российской Федерации лицензирование, с одной стороны, регулируется единым законом о лицензировании, а с другой, особенности лицензирования в отдельных отраслях учтены при разработке положений. Данный подход следует признать правильным.

Федеральным законом №99-ФЗ не только установлен перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с данным нормативным правовым актом, но и исчерпывающий перечень видов (сфер) деятельности, лицензирование которых осуществляется на основе особых актов. Таким образом, устранена возможность применения лицензионного механизма в рамках подзаконного регулирования и решен вопрос об объектах лицензирования в России.

Касательно требований и условий, которые необходимо соблюдать для получения лицензии, то они должны быть обоснованными и действительно необходимыми для осуществления того или иного вида деятельности. То есть, применение лицензирования в целях регулирования предотвращения ограничения конкуренции является, несомненно, необходимым, однако также следует отметить, что данная мера не должна создавать необоснованные ограничения, что недопустимо.

Поиск по сайту: