Виды государственных органов. Рис. 11.1. Виды государственных органов

Рис. 11.1. Виды государственных органов

Наиболее существенное значение имеет деление государственных органов по порядку их создания и характеру выполняемых ими задач. В зависимости от этого основания государственные органы подразделяются на представительные (законодательные учреждения, местные органы власти и самоуправления), исполнительные (глава государства, глава правительства, министерства, местные исполнитель­ные органы) и судебные (правоохранительные) органы, в том числе органы конституционного надзора.

Организационно государственный орган складывается из публич­но-властной должности или должностей, обычно иерархически связан­ных, и так называемого технического аппарата, обеспечивающего пуб­лично-властную деятельность государственного органа. Соответствен­но различаются единоличные и коллегиальные органы. Единоличный состоит из одного должностного лица государсува. При этом едино­личный орган, например президент, отличается от должностного лица государства, не являющегося государственным органом, тем, что в пер­вом компетенции должностного лица и государственного органа совпадают. Глава коллегиального государственного органа может од­новременно выступать и как единоличный орган, если он обладает са­мостоятельной компетенцией не только в рамках компетенции воз­главляемого им коллегиального органа. Например, председатель пра­вительства может обладать самостоятельной компетенцией при формировании правительства — коллегиального органа.

11.1. Понятие государственных органов и их классификация

Можно провести классификацию также по характеру полномо­чий государственных органов. Таким образом, выделяют органы об­щей компетенции (Совет министров РФ) и органы специальной ком­петенции (Министерство внутренних дел).

В зависимости от порядка формирования различаются органы, представляющие собой наследственную должность или состоящие из таких должностей (монарх, отчасти палата лордов в Великобрита­нии), а также органы, избираемые гражданами (представительные органы) или формируемые другими государственными органами.

В последнем случае порядок формирования может быть простым и сложным.

Простой означает избрание или назначение должностных лиц од­ного органа другим государственным органом. Например, Уполномо­ченный по правам человека в РФ назначается (по существу, избирает­ся) Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Правитель­ство РФ формируется путем назначения Председателя и членов Правительства указами Президента РФ, причем назначению Председа­теля Правительства предшествует голосование по его кандидатуре в Государственной Думе. Судьи Верховного суда США назначаются Се­натом по представлению Президента США.

Сложным способом формируются коллегиальные органы, в состав которых «по должности» входят представители других государствен­ных органов. Так, верхняя палата парламента ФРГ — Бундесрат — состоит из членов правительств земель (субъектов федерации).

Классификацию также можно провести по структуре или спосо­бу организации. В связи с этим государственные органы можно поде­лить на простые (не имеют внутреннего подразделения, например. нотариат) и сложные (обладают соответствующей структурой органи­заций, например министерства, ведомства).

А в зависимости от территориальной сферы деятельности го­сударственные органы делятся на федеральные, органы субъектов федерации и местные. Органы, называющиеся органами местного са­моуправления Св действительности это могут быть местные государ­ственные органы), обычно не являются государственными и не входят в систему органов государства. Но, как правило, они не только осуще­ствляют местное самоуправление (самостоятельно решают вопросы местного значения), но и выступают как специфические элементы ме­ханизма государственной власти, поскольку по закону наделяются от­дельными государственными полномочиями, реализация которых под­контрольна государству.

Глава 11. Государственные органы

11.2. Исполнительные органы государственной власти

Глава государства.В подавляющем большинстве стран глава государства выступает носителем высшей исполнительной власти.

В конституционных монархиях главой государства формально счи­тается монарх. В отношении парламента он обладает рядом прав: пра­вом созыва сессий, роспуска нижней палаты, назначения членов верхней палаты, утверждения и опубликования законов, в некоторых случаях правом «вето»¹. Обычно монарх выступает верховным главнокоманду­ющим и представляет страну в международных отношениях. Факти­чески же все эти полномочия от его имени осуществляются прави­тельством и его органами.

В странах с республиканским правлением главой государства обычно является президент. В целом полномочия президента сводятся к сле­дующему:

• президент принимает иностранных дипломатических представи­телей, назначает послов;

• ратифицирует международные договоры и соглашения;

• является главнокомандующим вооруженными силами страны. В ряде стран в соответствии с конституционным законодательством президент имеет право: •

• распустить парламент, прервать сессию или отложить ее созыв;

• отказать в одобрении законопроекта и передать его на вторичное рассмотрение парламента.

Наиболее широкими властными полномочиями обладает глава го­сударства в президентских республиках. Кроме вышеперечисленных полномочий президент имеет право:

• назначать и смещать министров (секретарей) и всех высших граж­данских и военных чиновников, а также судей;

• издавать указы, которые регулируют разнообразные стороны госу­дарственной жизни и являются актами высшей исполнительной власти.

В парламентарных республиках роль президента значительно скром­нее. Он лишь формально представляет высшую исполнительную власть, так как реально ее осуществляет глава правительства. В таких госу­дарствах роспуск парламента хотя и оформляется указом президента,

' Например, в Японии в соответствии с действующей конституцией император по представлению парламента утверждает премьер-министра, по представлению правитель­ства — председателя и членов Верховного суда, подтверждает назначение и отставку членов правительства, созывает парламент, дает согласие на акты амнистии и помило­вания.

11.2. Исполнительные органы государственной власти

но осуществляется по решению правительства; акты президента не имеют юридической силы без подписи главы правительства.

По Конституции Президент РФ как глава государства формально не относится непосредственно к какой-либо одной из трех основных ветвей власти, подобно тому, как это закреплено в конституциях Фран­ции, Германии, Италии.

Согласно Конституции Президент РФ является гарантом федераль­ной Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установлен­ном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверени­тета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаи­модействие органов государственной власти. Президент России в со­ответствии с Конституцией и федеральными законами определяет ос­новные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Россию внутри страны и в междуна­родных отношениях.

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооружен­ными Силами РФ. В развитие данного конституционного положения Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» закрепил, что Президент РФ осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ.

Некоторые полномочия, которыми наделен Президент РФ, он реали­зует совместно с Федеральным Собранием РФ (например, назначение председателя Правительства РФ, председателя Центробанка, председа­теля Счетной палаты и ряда других высших должностных лиц Россий­ской Федерации).

Президент РФ избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании. Президентом России может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента России более двух сроков подряд.

Президент РФ в соответствии с Конституцией может быть отре­шен от должности. Государственная Дума РФ выдвигает обвинения, которые подтверждаются Верховным Судом РФ, а Конституционный Суд РФ принимает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Затем Совет Федерации РФ окончательно решает этот вопрос, если за отрешение от должности проголосовало более ²/₃ голосов от общего состава Совета Федерации.

Правительство— это высший исполнительный и распорядитель­ный орган государственной власти, который непосредственно осущест-

7т,

Еория гос. и права

Глава 11. Государственные органы

вляет управление страной. В различных странах правительства имеют разные названия, например кабинет министров, совет министров.

Правительство возглавляется главой правительства, который име­нуется премьер-министром, председателем совета или кабинета мини­стров, первым министром, канцлером. В состав правительства входят члены правительства, возглавляющие центральные ведомства (мини­стерства, департаменты), которые называются министрами, секретаря­ми, статс-секретарями. В правительство входят также заместители главы правительства и помощники министров.

По всем вопросам своей компетенции правительство принимает решения и издает правовые акты, публикуя их от своего имени или от имени главы правительства. В унитарных государствах образуется только одно правительство, в федеративных государствах — общефе­деральное правительство и правительства членов федерации.

Правительства бывают коалиционными и однопартийными. В первом случае в их состав входят представители двух и более партий, во втором — только одной партии, получившей большинство голосов на выборах. Коалиционные правительства формируются, как правило, в государствах с парламентарной формой правления.

Согласно Конституции исполнительную власть Российской Феде­рации осуществляет Правительство России. Оно состоит из Председа­теля Правительства и заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Правительство РФ:

• разрабатывает и представляет Государственной Думе федераль­ный бюджет и обеспечивает его исполнение;

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой фи­нансовой, кредитной и денежной политики;

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой госу­дарственной политики в области культуры, науки, образования, здраво­охранения, социального обеспечения,экологии;

• осуществляет управление федеральной собственностью;

• осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государствен­ной безопасности, реализации внешней политики Российской Федера­ции;

• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с пре­ступностью;

• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конститу­цией, федеральными законами, указами Президента РФ.

11.2. Исполнительные органы государственной власти

Порядок деятельности Правительства РФ определяется федераль­ным конституционным законом. А перед вновь избранным Президен­том РФ правительство слагает свои полномочия, а также может по­дать в отставку.

Вся разносторонняя деятельность Правительства РФ осуществля­ется, как уже было сказано, посредством функционирования работа­ющих под его руководством.различных федеральных органов ис­полнительной власти.

Структура этих государственных органов по Указу Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнитель­ной власти» включала: 1) федеральные министерства; 2) государствен­ные комитеты РФ; 3) федеральные комиссии России; 4) федеральные службы; 5) россий-ские агентства; 6) федеральные надзоры России; 7) иные федеральные органы исполнительной власти¹.

Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структу­ре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20.05.2004) было установлено, что в систему федеральных органов исполнитель­ной власти входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства². Федеральные министерства могут быть подведомственны Президенту РФ или находиться в ведении Пра­вительства РФ, федеральные службы находятся в ведении Президента РФ, Правительства РФ либо федеральных министерств, а федеральные агентства — в ведении Президента РФ и федеральных министерств. Действующая структура федеральных органов власти определена Ука­зом Президента РФ от 20.05.2004 № 649 (в ред. от 13.09.2004) (см. табл. I)³.

Федеральное министерство — федеральный орган исполнитель­ной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Полномочия федерального министерства:

• самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установ­ленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регу­лирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Прези­дента РФ и Правительства РФ;

¹ СЗРФ. 2000. №21. Ст. 2168.

² СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945; №21. Ст. 2023.

³ СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023; № 31. Ст. 3234; РГ. 2004. 16 сект.

Глава 11. Государственные органы

Таблица I Структура федеральных органов исполнительной власти

11.2. Исполнительные органы государственной власти

Продолжение табл. 1

Глава 11. Государственные органы

Продолжение табл. 1

11.2. Исполнительные органы государственной власти

Окончание табл. I

Глава 11. Государственные органы

• не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, право-применительные функции, а также функции по управлению государ­ственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Пре­зидента РФ;

• осуществляет координацию и контроль деятельности находящих­ся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Прави­тельства РФ министр РФ (федеральный министр).

Функции федерального министра:

• утверждает ежегодный план и показатели деятельности феде­ральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их испол­нении;

• вносит в Правительство РФ по представлению руководителя фе­деральной службы, федерального агентства проект положения о феде­ральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

• вносит в Министерство финансов РФ предложения по формиро­ванию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

• вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых ак­тов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федераль­ными законами к компетенции Правительства РФ;

• во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Прави­тельства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

•• имеет право отменить противоречащее федеральному законода­тельству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

• назначает на должность и освобождает от должности по пред­ставлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, фе­деральных агентств, руководство деятельностью которых осуществля­ет Президент РФ;

• назначает на должность и освобождает от должности по пред­ставлению руководителя федеральной службы, федерального агентства

11.2. Исполнительные органы государственной власти

руководителей территориальных органов федеральной службы, феде­рального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство де­ятельностью которых осуществляет Президент РФ;

• осуществляет координацию деятельности государственных вне­бюджетных фондов.

Федеральная служба — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установ­ленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государствен­ной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, обще­ственной безопасности (Федеральная антимонопольная служба, Феде­ральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Феде­ральная служба исполнения наказаний, Федеральная миграционная служба и др.).

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) феде­ральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Она также может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Полномочия федеральной службы:

• издает индивидуальные правовые акты на основании и во испол­нение Конституции, федеральных конституционных законов, федераль­ных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего коор­динацию и контроль деятельности службы;

• не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавлива­емых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание плат­ных услуг.

Федеральное агентство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функ­ции по оказанию государственных услуг, по управлению государствен­ным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное до­рожное агентство, Федеральное агентство по здравоохранению и со­циальному развитию, Федеральное агентство по культуре и кинема­тографии, Федеральное агентство по науке, Федеральное агентство по

Глава 11. Государственные органы

промышленности, Федеральное агентство по печати и массовым ком­муникациям и др.).

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) феде­рального агентства. Федеральное агентство может иметь статус кол­легиального органа. Федеральное агентство может быть подведомствен­но Президенту РФ.

Полномочия федерального агентства:

• издает правовые акты на основании и во исполнение Конститу­ции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, ак­тов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и конт­роль деятельности федерального агентства;

• ведет реестры, регистры и кадастры;

• не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Перечень министерств и других центральных государственных уч­реждений в различных странах неодинаков. Несмотря на это, все они призваны обеспечивать безопасность страны, поддержание обществен­ного порядка, эффективное и оптимальное управление основными и наиболее важными сторонами жизни общества: экономикой, социальным строительством.

Понятием системы исполнительных органов государственной влас­ти или органов государственного управления как составной структур­ной части механизма Российского государства, вместе с федеральным правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы государствен­ной власти в субъектах РФ.

Особую разновидность органов исполнительной власти представ­ляют органы, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, устанавливаемых Конституцией и федераль­ными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: адми­нистрация Президента РФ; аппараты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; аппараты Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Исполнительная власть на местах осуществляется либо органа­ми местного самоуправления, либо назначаемыми центральной вла-

11.3. Законодательные органы в современном государстве

стью должностными лицами, либо совместно теми и другими органа­ми при-строгом разграничении их компетенции. Если в Японии ис­полнительная власть на местах в полном объеме осуществляется органами самоуправления, то в Италии она ограничена так называ­емыми комиссионерами, которые назначаются центральным прави­тельством и координируют деятельность областных правительств; в провинциях и коммунах наряду с собственными советами управлен­ческие функции осуществляют префект и совет префектуры, назна­чаемые президентом.

Исполнительные органы осуществляют оперативную управленче­скую деятельность в рамках той структуры отношений, которая уста­новлена законодательными органами. Они действуют во исполнение установлений законодательных органов и в процессе своей деятельно­сти принимают необходимые распоряжения.

11.3. Законодательные органы в современном государстве

Законодательный орган занимает центральное место в структуре государственного аппарата, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важ­ной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые ис­полнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

При демократическом государственном строе высшим представи­тельным и законодательным органом является парламент(от франц. parler — говорить). Он представляет суверенитет народа и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона.

В Великобритании, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде дру­гих стран законодательный орган непосредственно именуется парла­ментом. В остальных странах этот государственный орган называется иначе, например, сейм — в Польше, фолькетинг — в Дании, альтинг — в Исландии, конгресс — в Соединенных Штатах Америки.

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную струк­туру.

В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат — нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми зако­нодательными полномочиями. В США — это Палата представителей и Сенат, в Австрии — Союзный совет и Национальный совет, в Ин­дии — Народная палата и Совет штатов. В Федеративной Республике

Глава 11. Государственные органы

Германии законодательные полномочия осуществляет нижняя пала­та — Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий представительство зе­мель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опро­тестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.

Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стрем­лением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором власть одной палаты сдер­живается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (на­пример, Палата общин и Палата лордов в Англии).

Двухпалатная структура парламента получила значительное рас­пространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преиму­ществам:

• возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) особое представи­тельство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве — субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль;

• возможности оптимизировать законодательный процесс, устано­вив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно про­думанным законодательным решениям одной палаты.

За эти преимущества приходится платить большей численностью чле­нов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Однопалатные парламенты существуют главным образом в стра­нах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).

Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий обра­зуют комиссии и комитеты (постоянные, временные и смешанные), которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законодательного органа. Наиболее распространенной комиссией яв­ляется согласительная, ее задача — выработка согласованных реше­ний палат.

Основное назначение комиссий состоит в предварительном рас­смотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной' инициативы, контроля за правительством и аппара­том государственного управления. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансо-вую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают воп-

11.3. Законодательные органы в современном государстве

росами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны стра­ны и др.

Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотвор­чества (издает законы самостоятельно или совместно с главой госу­дарства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государствен­ный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и определенные судебные функции: привлекать президента, членов правительства к судебной ответственности (импичмент).

Наряду с непосредственным законотворчеством парламент облада­ет верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.

Решение финансовых вопросов — это прежде всего установление налогов и рассмотрение проекта государственного бюджета. Утверж­дая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму рас­ходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и таким образом делает достаточно эффективным парламентс­кий контроль за расходованием финансовых средств государства.

Парламент участвует в назначении различных должностных лиц и органов, составляющих исполнительную власть.

Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является назначение парламентом главы государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентских респуб­ликах. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально.

В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы прави­тельства и кабинета и таким образом оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран глава правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним. Это характерно для тех госу­дарств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правитель­ства, который затем представляет для утверждения в парламент кан­дидатов в члены правительства.

Глава 11. Государственные органы

В государствах с классическим президентским правлением, как из­вестно,.полномочия главы государства и главы правительства совме­щаются в одном лице, и в их избрании парламент принимает лишь косвенное участие. Однако даже в США члены президентского Каби­нета назначаются «по совету и с согласия» Сената. По такому же принципу осуществляется назначение послов, консулов, судей Верхов­ного суда.

Свои полномочия парламент осуществляет на сессиях. Порядок его работы определяется регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная иници­атива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комис­сиях, принятие, утверждение и опубликование.

Другими государственными органами, имеющими представительный характер, являются местные органы государственной власти и местного самоуправления,действующие в пределах соответству­ющих административно-территориальных единиц (муниципальных сове­тов, префектурных собраний, Советов народных депутатов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны мест­ные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образо­вания, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обо­роны, противопожарной безопасности и др.

Исторически сложились две основные формы организации государ­ственной власти на местах.

Наиболее демократичной считается такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Так, в Япо­нии все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране местные органы государственной власти также имеют широкие полно­мочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области).

В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не ме­нее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое цен­тром. Характерным примером этого служит организация местной вла-

11.3. Законодательные органы в современном государстве

сти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, назначаемым президентом. Префекту подчинены все ве­домственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами» руководит полицией. Генеральный совет как орган самоуп­равления решает все остальные вопросы местного значения. Муници­пальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой мест­ной полиции.

Законодательные органы в Российской Федерации избираются на­селением государства, решают наиболее важные вопросы государствен­ной жизни в пределах соответствующей территории путем правотвор-чества — принятия и издания нормативно-правовых актов.

Федеральное Собрание РФ— представительный и законодатель­ный постоянно действующий орган Российской Федерации. Это пер­вый после Октябрьской революции парламент России, ибо бывший Верховный Совет лишь формально назывался парламентом, но никогда по существу им не был.

Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, наделено широкими полномочи­ями, главное среди которых — издание федеральных законов.

Совет Федерации РФ основывается на паритетном представитель­стве субъектов РФ, каждый из которых представлен в палате двумя членами — по одному от представительного и исполнительного орга­нов государственной власти. Исходя из того что Российская Федера­ция имеет 89 субъектов, Совет Федерации РФ должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Феде­рации или осуществления групповых инициатив его членов.

Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов. Исходя из общего числа депутатов, Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления груп­повых инициатив ее депутатов.

Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Этот срок представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только на­брать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение зна­чительного времени. В то же время его не следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов или нижних па­лат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пяти­летний срок (Великобритания, Франция, Италия и др.). Периодические

Глава 11. Государственные органы

перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к из­меняющимся социально-политическим отношениям в обществе, позво­ляют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.

Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим орга­ном. Это означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в лю­бое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Толь­ко с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия данной палаты прежнего созыва прекращаются; прекра­щения же полномочий другой палаты не предусматриваются.

Государственная Дума собирается на первое заседание на 13-й день после своего избрания, однако Президент РФ может созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.

Палаты Федерального Собрания РФ заседают раздельно, однако они могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иност­ранных государств.

Положение о раздельном проведении заседаний палатами Феде­рального Собрания РФ было включено в Конституцию, чтобы преодо­леть существовавшую в советские времена традицию преимуществен­но совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства раз­личных интересов (преимущественно социально-политических — Го­сударственная Дума и преимущественно региональных — Совет Фе­дерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Со­брания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания.

Каждая из палат принимает свой регламент и самостоятельно ре­шает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Заседания палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных рег­ламентом, они вправе проводить закрытые заседания (государственная, служебная или иная охраняемая законом тайна). Открытость заседа­ний палат Федерального Собрания РФ есть одно из проявлений де­мократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они прини­мают законодательные и иные важные государственные решения.

Государственная Дума проводит, как правило, две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государ-

11.3. Законодательные органы в современном государстве

ственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слу­шания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депу­татских группах, а также с избирателями.

Заседания Совета Федерации проводятся периодически с 1 ок­тября по 31 июля. В первоочередном порядке на них рассматрива­ются послания и обращения Президента РФ, конституционные по­правки, проекты федеральных конституционных законов, федераль­ные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предложения о пересмотре Конститу­ции, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы госу­дарственной жизни.

Рис. 11.2. Стадии законодательного процесса в Российской Федерации

Глава 11. Государственные органы

Поскольку основное направление деятельности Федерального Со­брания — законотворчество, большое значение имеет законодатель­ный процесс— рассмотрение, принятие и обнародование законов (см. рис. 11.2).

11.4. Правоохранительные органы

Правоохранительные органы — это вся система судебных и иных органов, осуществляющих охрану правопорядка.

Существуют различные трактовки термина «правоохранительные органы».

Одни ученые и практические работники — юристы предлагают упот­реблять данный термин применительно ко всем без исключения орга­нам, непосредственно стоящим на страже законности и правопорядка, учитывая, разумеется, их особенности в зависимости от того, к какому из рассмотренных выше «блоков» они принадлежат. Другие же выска­зываются за более узкую трактовку термина «правоохранительные органы», считая, что суд под негр не подпадает.

Но дело, конечно, не в терминологии. Главное — улучшение ра­боты всей системы рассмотренных в данном разделе органов, опти­мальная отдача каждого из них, что является необходимым услови­ем поддержания законности и правопорядка на уровне современ­ных требований, охраны прав граждан и всех форм собственности, повышения эффективности мер против преступности и иных право­нарушений.

Правоохранительная деятельность охватывает охрану норм права от каких бы то ни было нарушений, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначен­ных мер наказания (взыскания), а также принятие мер по предупреж­дению нарушений в будущем. Такая деятельность характерна в пер­вую очередь для так называемых юрисдикционных органов (суд, проку­ратура, инспекция), для органов контроля.

В правоохранительной деятельности важен процессуальный поря­док рассмотрения дел, гарантирующих полное и всестороннее изуче­ние обстоятельств правонарушения, охрану прав граждан, привлека­емых к правовой ответственности, устранение возможных ошибок и неправильных решений.

Правосудие в государстве осуществляется только судом.

11.4. Правоохранительные органы

Суд — это орган государства, осуществляющий правосудие в фор­ме разрешения уголовных, гражданских, трудовых, семейных и админи­стративных дел в установленном законами данного государства про­цессуальном порядке. В современных странах деятельность судов на­правлена на обеспечение конституционных устоев, охрану законных прав и интересов граждан и организаций.

В системе государственных властей судебная власть выступает главным уравновешивающим механизмом, позволяющим эффективно направлять действие законодательной и исполнительной власти в пра­вовые рамки. Система суда включает в себя различные специфиче­ские судебные учреждения: гражданские, административные, военные, транспортные и иные суды.

В зависимости от правовой сферы, на которую распространяются полномочия, различают суды общей, специальной и административной юрисдикции.

Суды общей юрисдикции (общегражданские суды) рассматривают гражданские, трудовые, семейные споры, дела об административных правонарушениях и уголовные дела.

Суды специальной юрисдикции (специализированные суды) рас­сматривают дела, судопроизводство' по которым имеет свою специфику (например, арбитражный суд).

Административные суды в основном рассматривают жалобы граждан на превышение государственными служащими своих полно­мочий, а также споры служащих с администрацией (в России таких судов пока нет, хотя предложения о их создании активно рассматри­ваются).

Будучи независимым от других властей, суд опирается только на закон и только ему подчиняется. При осуществлении правосудия он руководствуется такими демократическими принципами, как равен­ство всех перед законом и судом, состязательность, участие присяж­ных заседателей, право обвиняемого на защиту, гласность судопроиз­водства.

Вся система судов возглавляется верховными судебными органа­ми, которые во многих странах выполняют одновременно функции конституционного суда. В некоторых странах конституционные суды не входят в систему судов общей юрисдикции. Члены конституцион­ного суда либо избираются парламентом, либо назначаются прези­дентом, либо президентом, парламентом и другими высшими органа--ми власти и юстиции одновременно. Наряду с осуществлением кон-

Глава 11. Государственные органы

ституционного надзора, конституционный суд имеет право толкова­ния конституции.

Так, судебная система США включает федеральные суды, суды шта­тов и местные суды. Федеральная система состоит из районных, ок­ружных (апелляционных) судов и Верховного суда США. Все судьи этой системы назначаются персонально президентом с согласия и одоб­рения Сената. Верховный суд США является судом первой инстанции и занимается наиболее важными делами, осуществляет надзор за дея­тельностью нижестоящих судов. Верховный суд США одновременно исполняет функции конституционного суда.

Судебная система РФ охватывает три разновидности органов су­дебной власти: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и под­надзорные ему нижестоящие суды общей юрисдикции, а также Выс­ший Арбитражный Суд РФ и поднадзорные ему нижестоящие арбит­ражные суды.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Консти­туции, издаваемых нормативных правовых актов в РФ, споры о компе­тенции нормативных актов между федеральными органами государ­ственной власти, рассматривает вопросы, связанные с охраной Консти­туции и дает ее толкование.

Верховный Суд РФ — высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он осуществляет в предусмотренных федеральным зако­ном процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд РФ, будучи высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельнос­тью и дает разъяснения по вопросам судебной практики

Прокуратура— единая централизованная система. В одних стра­нах она является составной частью суда, в других — организационно отделена от него. Функции прокуратуры заключаются обычно в рас­следовании преступлений, принятии мер к нарушителям правопорядка, санкционировании арестов. Прокуратура поддерживает в судах обви­нение, осуществляет функции надзора за соблюдением законности в стране. В проведении судебной власти прокуратура играет вспомога­тельную роль, однако ее деятельность- необходима для поддержания режима законности в правовом государстве.

11.4. Правоохранительные органы

Нотариат— это система государственных органов, в функции ко­торых входит удостоверение имущественных сделок, оформление на­следственных прав, засвидетельствование документов для придания им юридической достоверности. В данную систему входят нотариальные органы Министерства юстиции РФ, министерств юстиции республик, входящих в состав Российской Федерации, управлений юстиции субъек­тов РФ, нотариусы, занимающиеся частной практикой, должностные лица органов исполнительной власти и консульских учреждений, а также другие должностные лица, которые действующим законодательством наделены правом в исключительных случаях совершать нотариальные действия.

Существуют различные формы организации нотариата. В ряде стран (например, в Италии, Франции, ФРГ) нотариальные действия осуществляются только государственными нотариусами, в других — государственными и церковными нотариусами (в частности, в Вели­кобритании). В США нотариальные функций возложены на госу­дарственных нотариусов, назначаемых законодательным органом штата, а также на комиссаров по вопросам установления фактов, назначаемых муниципальными советами. Нотариальная деятельность придает законную форму различным фактическим обстоятельствам и тем самым содействует утверждению правового порядка в обще­ственной жизни.

©Контрольные вопросы

1. Каковы признаки и классификация государственного органа?

2. Кто такой глава государства и каковы его полномочия в разных формах правления? Какую роль играет глава государства в России?

3. Какова компетенция правительства, в том числе в России? Каковы виды правительства?

4. Какова структура федеральных органов исполнительной власти, в чем их сущность?

5. Какими органами осуществляется власть на местах? Какие формы орга­низации государственной власти на местах вы знаете?

6. Каковы структура и полномочия парламента? Что представляет собой российский парламент?

7. Что такое правоохранительные органы? В чем заключается их цель?

8. Что представляет собой система судов? Какие органы судебной власти в России вам известны?

9. Какова роль прокуратуры?

10. Какова роль нотариата?

Глава 11. Государственные органы

Ш Литература

1. Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Пра­воведение. 1996. № 3.

2. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3.

3. Бураков А.В. Российская система разделения властей: традиции и но­вации // Правоведение. 1997. № 2.

4. Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Э.П. Григонис. СПб, 2001.

5. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1999.

6. Теория права и государства: Учебник / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1995.

7. Тиунова Л.Б. Разделение властей в РФ: конституционная модель // Правоведение. 1996. № 4.

8. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.

I

Глава 12

ФОРМА ГОСУДАРСТВА И ЕЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА

12.1. Форма правления

Чтббы получить исчерпывающую характеристику конкретного го­сударства как особой политической организации, необходимо проана­лизировать всю совокупность его признаков и выделить среди них важнейшие (рис. 12.1).

Форма правления характеризует порядок формирования и органи­зацию высших органов государственной власти. Эту сторону государ­ства определяют:

• структура и полномочия высших органов государственной власти страны;

• порядок их образования и взаимоотношений между собой;

• степень участия населения в формировании этих органов и влия­ния на принимаемые ими решения.

По формам правления государства подразделяются на монархии и республики. Монархией(греч. monarchia — единовластие) называ­ется такое государство, в котором верховная власть в стране сосредо­точена (полностью или частично) в руках единоличного главы госу­дарства и обычно передается по наследству от отца к старшему сыну, реже — к дочери или родственнику по боковой линии, и ни один орган власти не вправе повлиять на этот процесс. Правда, современные фор­мы государства в отдельных случаях предусматривают выборы монар­ха на определенный срок, однако обычно такие монархии утрачивают один из главных своих признаков и не могут быть в полной мере отнесены к данному типу правления.

Глава 12. Форма государства и ее конституционно-правовая основа

В ряде стран Азии и Африки ограниченные монархии действуют в виде дуалистических монархий (например, в Марокко и Иордании). Их отличие от парламентских состоит в сосредоточении в руках мо­нарха больших полномочий в сфере государственной власти. Ему при­надлежит не только вся полнота исполнительной власти, но и значи­тельная часть власти законодательной, выражающейся в праве нала­гать абсолютное вето (от лат. veto — запрещаю) на законы, принятые парламентом. Этот акт не позволяет закону вступить в силу, зато мо­нарх в дуалистической монархии обладает неограниченным правом на издание указов, подменяющих собой законы либо, имеющих даже-ббльшую нормативную силу по сравнению с ними.

В некоторых монархических государствах (например, в Саудовской Аравии) их глава возглавляет не только светское, но и религиозное управление страной. Такие монархии носят название теократических.

Степень участия населения в формировании органов власти монар­хии составляет пропорцию, обратную объему власти, сосредоточенной в руках монарха. Как отмечалось выше,.в абсолютных монархиях не толь­ко население страны, но и ни один орган государства, даже самый выс­ший, не вправе изменить выбор главы государства. Исключение состав­ляют лишь нелегитимные способы устранения монарха путем заговора (пример тому — эпоха дворцовых переворотов в России 1725—1761 гг. и убийство императора Павла I в 1801 г.) или добровольное отречение от престола (в России, например, императора Константина в 1825 г. и Николая II в 1917 г.). Говоря о конституционном закреплении формы правления, следует отметить, что абсолютная власть монарха опирается исключительно на силу и поэтому какому-либо правовому регулирова­нию подвергнута быть не может, поскольку любая попытка опереться на закон означает ограничение власти, введение ее в определенные рамки. Поэтому большинство монархий приняли на вооружение теорию боже­ственного происхождения государственной власти.

Население приобретает право на участие в формировании органов государственной власти в монархии только с момента ограничения вла­сти монарха. Этот процесс набирает силу с появлением на политиче­ской арене нового класса — буржуазии. До ее появления абсолютная монархия была построена на балансе политических сил. Все общество было поделено как бы на две неравные части. С одной стороны — мо­нарх и класс рабовладельцев или феодалов (дворянство, помещики), за­интересованных в укреплении и поддержке власти монарха, поскольку с его помощью они осуществляют эксплуатацию населения, а монарх че­рез них осуществляет свою власть. С другой стороны — класс зависи-

12.1. Форма правления

мого населения (рабы или крепостные крестьяне, ремесленники, посад­ский люд), образующий категорию подданных монарха, находящихся в его власти и власти более мелких эксплуататоров.

С вступлением общества в стадию капиталистического развития полного совпадения интересов буржуазии и монарха, как это было в случае с дворянством и помещиками, не происходит. Этот класс, опира­ясь на частную собственность — основу экономической самостоятель­ности, начинает рваться к государственной власти. И монарх, пытаясь сохранить свою власть, идет или на сознательное ее ограничение пу­тем «дарования» (октроирования) Конституции, или на создание кол­легиального органа, обладающего в той или иной мере властными пол­номочиями (либо на то и другое одновременно). Объем властных пол­номочий и, следовательно, степень участия населения в формировании такого органа находятся в прямой зависимости от степени развития в стране капиталистических отношений. В странах развитого капита­лизма коллегиальный орган — парламент — приобретает огромные полномочия, превращая монарха в номинальный орган. А там, где эти" отношения развиты недостаточно, номинальный характер приобретает деятельность органа, избираемого населением (пример — Государствен­ная дума в России 1905—1917 гг.). Из сказанного можно сделать вы­вод, что конкретный тип монархии, установившийся в стране, зависит в первую очередь от степени развития в ней производственно-экономи­ческих отношений.

Ограниченные монархии являются формой правления, близкой к республиканской. Республикой(лат. res publica — общественное дело) называется такое государство, в котором верховная власть в стране принадлежит избранным на определенный срок органам государствен­ной власти. В свою очередь современные республики делятся на пар­ламентарные, президентские и смешанные (полупрезидентские).

В парламентарной республике населением страны на строго оп­ределенный срок избирается высший представительный законодатель­ный орган государственной власти. Поскольку впервые подобный орган появился в Англии, все последующие государства такого типа стали называться парламентарными. Особенность этих государств состоит в том, что парламенту в них принадлежит высшая государственная власть. Он не только является высшим законодательным органом государ­ственной власти, но и, опираясь на представительный (делегированный народом) характер своей власти, формирует органы исполнительной власти (избирает президента или формирует правительство). При по­добной конструкции, хотя и существует разделение властей на законо-

Поиск по сайту: