ГОСУДАРСТВО В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВА 17 страница

Как правило, глава государства в подобных республиках избирается парламентом либо специально образуемой парламентской коллегией. Назначение парламентом главы государства является главным видом парламентского контроля над исполнительной властью. Процедура избрания главы государства в современных парламентских республиках неодинакова. В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат на их совместном заседании, но при этом в выборах участвуют по три депутата из каждой области, избранных областным советом. В федеративных государствах участие парламента в избрании главы государства также разделяется представителями членов федерации. В Германии президент избирается федеральным собранием, состоящим из членов бундестага и такого же числа лиц, выбираемых ландтагами земель на началах пропорционального представительства. Выборы главы государства в парламентской республике могут осуществляться и на основе всеобщего избирательного права. Это характерно для Австрии, где президент избирается сроком на шесть лет.

Глава государства в парламентской республике обладает следующими полномочиями: обнародует законы, издает декреты, назначает главу правительства, является верховным главнокомандующем вооруженными силами и т.д.

Глава правительства (премьер-министр, председатель совета министра, канцлер) назначается, как правило, президентом. Он формирует возглавляемое им правительство, которое осуществляет верховную, исполнительную власть и отвечает за свою деятельность перед парламентом. Наиболее существенной чертой парламентской республики является то, что любое правительство лишь тогда правомочно осуществлять управление государством, когда оно пользуется доверием парламента.

Главной функцией парламента является законодательная деятельность и контроль за исполнительной властью. Парламент обладает важными финансовыми полномочиями, поскольку он разрабатывает и принимает государственный бюджет, определяет перспективы развития социально-экономического развития страны, решает основные вопросы внешней, в том числе оборонной, политики.

Парламентская форма республиканского правления представляет собой такую структуру высших органов государственной власти, которая: реально обеспечивает демократизм общественной жизни; свободу личности; создает справедливые условия человеческого общежития, основанные на началах правовой законности. К парламентским республикам можно отнести ФРГ, Италию (по конституции 1947 года), Австрию, Швейцарию, Исландию, Ирландию, Индию и др.

Президентская республика - одна из разновидностей современной формы государственного правления, которая наряду с парламентаризмом соединяет в руках президента полномочия главы государства и главы правительства. Наиболее характерные черты президентской республики:

- внепарламентский метод избрания президента и формирование правительства;

- ответственность правительства перед президентом, а не перед парламентом;

- более широкие, чем в парламентской республике, полномочия главы государства.

Классической президентской республикой считаются Соединенные Штаты Америки. В Конституции США определено, что законодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная - президенту (должность премьер-министра в структуре государственного аппарата США не предусмотрена), а судебная - Верховному суду. Президент США избирается населением страны путем косвенного голосования (выборов) - через коллегию выборщиков. Количество выборщиков должно соответствовать числу представителей каждого штата в парламенте (конгрессе). Правительство формируется победившим на выборах президентом из лиц, принадлежащих к его партии.

Президентская форма правления в различных странах имеет свои особенности. Во Франции президент избирается всеобщим голосованием. Например, в борьбе за пост президента Франции в 2007 году приняло участие 12 кандидатов. Набрав 53% голосов, победил Николя Саркози. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное количество голосов. Такой же порядок избрания президента страны с 1991 года был установлен в России.

К кандидатам на пост президента страны национальное законодательство предусматривает ряд жестких дополнительных требований по состоянию здоровья, возрасту, гражданству, законопослушности, опыту руководящей работы, партийной принадлежности и т.д. Определенный познавательный интерес представляет собой рейтинг десяти наиболее молодых действующих президентов различных не очень больших и не очень демократичных стран по состоянию на ноябрь 2003 года (смотри таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев Алексей. Самые молодые президенты. Топ-10 // Коммерсантъ. 2003. 3 ноября.

Характерным для многих президентских республик, несмотря на их разнообразие, является то, что президент совмещает полномочия главы государства и главы правительства и участвует в формировании кабинета или совета министров (Франция, Индия). Президент наделяется и другими важными полномочиями: как правило, он имеет право роспуска парламента; является верховным главнокомандующим; объявляет чрезвычайное и военное положение; утверждает законы путем их подписания; нередко представительствует в правительстве; принимает участие в назначении членов высших судебных инстанций.

В цивилизованных странах президентскую республику отличает сильная исполнительная власть, наравне с которой по принципу разделения властей нормально функционируют законодательная и судебная власти. Эффективно действующий механизм сдержек и противовесов, существующих в современных президентских республиках, способствует возможности гармоничного функционирования властей, позволяет избежать произвола со стороны исполнительной власти.

Разновидностью республиканской формы правления является полупрезидентская, или смешанная республика (Австрия, Болгария, Ирландия, Португалия, Польша, Финляндия, Франция и др.). В государствах с такой формой правления сильная президентская власть одновременно сочетается с наличием эффективных мер по контролю парламента за деятельностью исполнительной власти в лице правительства. Таким образом, правительство несет ответственность одновременно перед президентом и парламентом страны.

С формальной юридической точки зрения в России также полупрезидентская республика, в которой помимо должности президента имеются парламент (Федеральное Собрание) и Правительство. В реальности существующая модель государственного управления ближе к президентской республике. В то же время Конституция РФ допускает возможность изменения формы государственного управления в сторону парламентской республики. Например, Президент Российской Федерации вправе формировать правительство страны из состава парламентского большинства. На данном этапе такая тенденция не является правилом, но некоторые элементы просматриваются.

История России, а также зарубежный исторический опыт свидетельствует о необходимости централизации государственного управления в странах не только с большой территорией, но и с большими проблемами. И того, и другого у России на современном этапе исторического развития имеется в достаточной степени. Следует заметить, что сильная власть и авторитаризм - это далеко не синонимы. Например, канцлер ФРГ обладает очень большим объемом властных полномочий, но его трудно назвать диктатором.

В странах Латинской Америки часто встречаются "суперпрезидентские республики". Эта форма правления практически независимая, слабо контролируемая законодательной и судебной властью. Чаще всего в них применяется принцип прямого выбора президентов непосредственно населением.

Государственное правление представляет собой своего рода конгломерат традиционной формы с полудиктаторским управлением. Фактически абсолютная власть далеко не всегда является гарантией стабильного социально-экономического строя государства. Как правило, в таких государствах уровень жизни населения находится на низком уровне.

За период с 1985 по 2004 год средний темп роста экономики Латинской Америки составил 2,6%. В целом в мире этот рост составил 3,5%, а в странах Азии - 7%. Либеральные реформы, проводимые в странах Латинской Америки в 90-х годах XX столетия, не позволили решить социальные проблемы. Доля перуанцев, живущих за чертой бедности, в 2004 году составляла 54,7%, в Боливии - 62%, в Мексике - 37%.

В таких государствах особый статус президента закрепляется в текстах конституций. Ряд конституций уполномочивает их "олицетворять нацию" (Конституция Перу) или провозглашает "верховным главой нации" (Конституция Аргентины). В своих руках он концентрирует всю полноту власти: является главой государства, возглавляет исполнительную власть и вооруженные силы. В период внутренних беспорядков и межгосударственных вооруженных конфликтов он обладает широким кругом чрезвычайных полномочий.

При сверхпрезидентских формах государственного правления, как было отмечено в докладе Программы развития ООН по Центральной Азии, "президент и его администрация (аппарат) полностью контролируют процесс принятия политических решений, в то время как независимость парламента и судов остается номинальной" <1>. В таких государствах при наличии всех формальных атрибутов демократии отсутствуют реальные рычаги воздействия (противовесы) на принимаемые президентом решения.

--------------------------------

<1> Анатомия семейных режимов (стабильность сверхпрезидентских режимов оборачивается неразрешимыми проблемами) // Коммерсантъ. 2006. 7 февраля.

В государствах Центральной Азии сверхпрезидентские формы правления практически стали правилом, а не исключением. Как показывает практика, они способны обеспечить политическую стабильность, эффективность государственного управления и высокие темпы роста экономического развития. Как правило, назначение на руководящие должности в таких государствах основывается, прежде всего, на личной преданности кандидатов. Для удержания власти создается система тотального централизованного контроля за всеми сферами общественной жизни. Еще одной особенностью по вполне понятным причинам (притягательность к власти, страх перед возможным юридическим преследованием) следует считать проблему добровольного ухода суперпрезидента с политической арены.

7.3. Формы территориального устройства

Формы территориального устройства представляют собой административно-территориальное и национальное строение государства, раскрывающее характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государства.

В теории и практике государственного строительства различают следующие формы территориального устройства: унитарные, федеративные и конфедеративные. Конкретный выбор формы территориального устройства зависит от ряда многочисленных внутренних (в большей степени) и внешних факторов. Например, все государства мира с многочисленным и многонациональным составом населения, а также большими территориями являются федерациями.

Нередко федеративное государство практически является унитарным. В основе такого несоответствия чаще всего лежит политический фактор. Посредством присвоения себе ряда важнейших полномочий федеральными органами государственной власти, и в первую очередь экономических, фактически федерация превращается в унитарное государство.

Унитарные государства:

- одна система высших органов представительной, исполнительной и судебной власти;

- одна конституция, финансовая, налоговая и законодательная системы, единые вооруженные силы;

- наличие местных органов власти, не обладающих признаками суверенитета.

Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначенными представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти.

В зависимости от вида контроля различают централизованные или децентрализованные унитарные государства. В некоторых унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одним или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство, получившее название "регионалистское" (Италия, Китай, Испания, Никарагуа), характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений.

Примером такого подхода является практика современного испанского государства. В результате состоявшегося 19 июня 2006 года в Испании референдума 79% принявших участие в голосовании высказались за расширение полномочий Каталонии как автономного образования.

История автономного развития Каталонии имеет давние корни. Имеющая свой язык, древнюю культуру и традиции, она на протяжении XIX - XX веков постоянно стремилась к обретению широкой национальной автономии. Предоставленная региону в начале 30-х годов XX столетия автономия в последующем была упразднена с приходом к власти генерала Франко (1939 год) и установившейся в Испании фашистской диктатурой. В период его правления в стране применялась жесткая централизованная система государственного управления, направленная на подавление демократических прав и свобод. Считалось крамольным даже разговаривать на каталонском или ином региональном языке.

Законом от 1979 года был определен действовавший до референдума статус Каталонии как автономного образования. Однако большинство населения одной из самых богатых провинций Испании было недовольно этим документом, считая его недостаточно демократичным и не в полной мере отражающим самобытность региона.

Регион получил статус отдельного национального образования в составе испанского государства. Каталонский язык наравне с испанским признан государственным. Однако рабочим языком для местной администрации становится каталонский. Судьи, прокуроры, работники других правоохранительных структур также обязаны знать испанский и каталонский языки.

Новый правовой статус расширил права регионального правительства. В области налогообложения половина собранных в Каталонии налоговых отчислений - подоходного налога и налога на добавленную стоимость - будет оставаться на местах (ранее оставалось 33%). Более широкую самостоятельность Каталония получила в решении вопросов, связанных с иммиграцией. Теперь она вправе сама выдавать разрешение на работу и устанавливать ежегодные квоты на разрешение привлечения иностранцев для работы в экономике региона.

Рассматриваемая форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических, религиозных). Например, в Греции имеет статус автономного образования остров Афон. Именно там находится одна из святынь христианства - святая гора Афон. На его территории расположены 20 мужских православных христианских монастырей. Фактически это монашеская республика в составе светского государства со своими органами управления и своими строгими, установленными много веков назад порядками. На острове запрещены развлекательные атрибуты светской жизни (рестораны, казино, ночные клубы и др.). Запрещается посещать остров женщинам, даже имеющим статус монахинь. Весьма строгие требования к одежде (запрещается носить шорты).

Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функционировать и местное самоуправление, действовать муниципальные органы.

Унитаризм по сравнению с дроблением территории на уделы, княжества - явление, безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, развитию экономических отношений. Однако с развитием общества, проявлением глобальных экономических проблем и других факторов начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государственных образований.

Федеративные государства:

две системы высших органов власти - федеральное и субъектов федерации;

- территория федерации состоит из территорий отдельных ее субъектов (штатов, республик, земель). В то же время территории всех субъектов составляют единую территорию страны;

- граждане субъектов федерации одновременно являются гражданами всей страны;

- федерация имеет единые вооруженные силы, финансовую, налоговую и денежную системы;

- субъекты федерации могут иметь собственные войсковые формирования;

- основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы.

По нашему мнению, В.Ф. Калина <1> достаточно обоснованно предложил считать исходными принципами федерализма следующие.

--------------------------------

<1> Калина В.Ф. Федерализм: понятие и конституционные принципы // Юриспруденция. 2002. N 1. С. 213 - 236.

1. Отсутствие реального суверенитета (есть только его признаки) у субъектов федерации и отсутствие права на одностороннее изменение статуса субъекта федерации.

2. Разграничение на конституционном и договорном уровнях предметов ведения между федерацией и ее субъектами и возможностей их изменения.

3. Верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.

4. Единство экономической и социальной системы, свободное передвижение людей, товаров, услуг в пределах всей федерации.

5. Равноправие субъектов федерации.

6. Территориальный подход к строительству федерации.

7. Принцип системности, в котором важнейшую роль играет необходимость сохранения государственной целостности (единая форма государственного правления, политического и государственного режима). Сохранение или разрушение системных связей с субъектами федерации напрямую связано с вопросами обеспечения безопасности такого государства (экономической, политической, военной, экологической, геополитической и т.п.).

Существует несколько подходов к формированию федеративных государств. Например, федерация Соединенных Штатов Америки образовалась из конфедерации, представлявшей собой союз суверенных государств, которые объединились на добровольных началах в единое государство. Российское федеративное государство образовалось не на договорных, а на конституционных началах. Поэтому в соответствии с Конституцией страны высшей властью обладает народ всей России, а не отдельная ее часть (субъект Федерации).

Вопрос объема и видов полномочий федеральных и иных органов власти решается на основе трех принципов:

1) исключительной компетенции федерации - определения предметов ведения, по которым только она принимает решения, издает нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

2) совместной компетенции - установления федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий;

3) полномочий, отнесенных к компетенции субъектов федерации.

В СССР по Конституции 1936 года распределение предметов ведения между союзным центром и входящими в его состав 15-ю союзными республиками определялось тем, что все министерства и государственные комитеты делились на три вида:

- союзные - решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзного центра (оборона, безопасность, вопросы войны и мира, внешнеэкономические связи);

- союзно-республиканские - решали вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения союзного центра и республик, входящих в состав СССР;

- республиканские - решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзных республик. В отличие от вышеперечисленных республиканские министерства создавались только по инициативе союзных республик.

В некоторых федеративных государствах появился такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это позволяет как бы снять вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру и свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением. Фактически в составе России таким статусом обладает Татарстан.

Иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации. В некоторых государствах с федеративным устройством на законодательном уровне закрепляется право выхода субъекта федерации из ее состава (Канада, СССР по Конституции 1936 г.). Такое право получило название "право сецессии".

В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации, где установлены разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, "жесткой" или "мягкой" федерации. Асимметрия в федеративном государстве возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в объеме полномочий, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами, т.е. речь идет об асимметрии управления в федеративном государстве.

Сфера деятельности и компетенции как федеральных органов, так и субъектов федерации по управлению экономикой, бюджетом, социальной сферой и другими вопросами должна прежде всего соответствовать требованиям, установленным федеральной Конституцией. Реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных регионах, национально-государственных и территориальных образованиях требует учета местных особенностей. Основными принципами федерализма являются:

- добровольность и равноправие субъектов, образующих единое государство;

- установление их единого конституционного статуса;

- суверенитет федерального государства и суверенность субъектов федерации;

- общность территории и гражданства;

- единая армия, денежная, налоговая и таможенная системы;

- единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции и законов на всей территории государства;

- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Проблема соотношения суверенитета, предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации всегда была центральной в федеративном государстве.

При ее решении важно исходить из следующего:

- сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она в нее не входила и оставалась полностью независимым государством;

- вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов;

- хотя носителем суверенитета федерации выступает ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов, а новое качество;

- законодательство субъектов федерации не должно стоять выше федеральных;

- самоограничение суверенных прав и полномочий республик - субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета;

- суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны не только в смысле их существования в рамках признания приоритета общечеловеческих ценностей и принципов международного права, но и потому, что это взаимосвязанные, сопряженные суверенитеты, каждый из которых не должен вести ни к автократии, ни к сепаратизму.

Гармоничное сочетание суверенитетов субъектов и федерации достигается четким разграничением предметов ведения и полномочий и признанием верховенства федерации в вопросах и сферах жизни, определяемых природой федерализма и общей заинтересованностью в совместном решении задач.

Субъекты федерации равноправны в отношениях между собой и с федеральным центром, но в то же время могут иметь дополнительные права, если это связано с дополнительными функциями и обязанностями, что не должно повлечь за собой неравноправие субъектов. Принцип многообразия форм федеративных связей должен быть четко закреплен в законодательстве.

Порядок избрания или назначения высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации неодинаков и во многом обусловливается особенностями процесса исторического становления и развития соответствующей федерации, а также установленной федеральной конституцией схемой организации государственной власти (в том числе и порядком разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами).

Существующие в демократических государствах системы выборов и назначений весьма восприимчивы к изменению политических, социально-экономических и иных процессов, происходящих внутри страны. В пределах относительно краткого исторического периода развития они могут переживать трансформацию, которая может быть результатом изменения политического соотношения сил внутри страны, необходимости адаптации избирательной системы к актуальным потребностям социально-экономического развития страны, защиты ее территориальной целостности и политической независимости. Например, Италия перешла от пропорциональной к смешанной системе формирования национального парламента, а Новая Зеландия - от мажоритарной к пропорциональной.

В большинстве федеративных государств с президентской формой правления (США, Мексика, Бразилия) глава исполнительной власти субъекта федерации (губернатор штата) избирается населением в ходе прямых выборов. При этом из перечисленных государств только для США такой опыт формирования института региональной власти является удачным. Подобная практика в других странах иногда, с точки зрения соблюдения общегосударственных интересов, не всегда бывает удачной.

В федерациях, являющихся парламентскими республиками (Германия, Канада, Австрия, Швейцария), глава правительства (исполнительной власти субъекта федерации) избирается или утверждается в должности региональным парламентом или одной из его палат в зависимости от итогов выборов в него.

В ряде стран (например, Индия) губернатор штата назначается на свою должность президентом страны по рекомендации центрального правительства. По аналогичному способу назначаются лейтенант-губернаторы провинций Канады и губернаторы штатов Австралии (высшие должностные лица, выполняющие функции главы исполнительной власти в соответствующем субъекте федерации.

Президент Российской Федерации до 1996 года своим указом назначал на должности глав исполнительной власти субъектов Федерации. Затем они стали избираться непосредственно населением на основе всеобщих прямых равных и тайных выборов. Действующая Конституция не исключает возможности назначения главы исполнительной власти субъекта Федерации вышестоящим федеральным органом (Президентом страны) или законодательным органом власти (парламентом) субъекта Федерации. Именно таким образом замещался пост президента в двух союзных республиках - Дагестане и Карачаево-Черкесии.

Конфедерация. Конфедерация представляет собой государственно-правовые объединения, или союзы суверенных государств. В отличие от федерации конфедерация создается для достижения определенных, ограниченных задач и целей в пределах известного исторического периода.

Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового общения и одновременно являются членами единой государственной организации.

Конфедерация (от лат. confoederatio - союз, объединение) - это временный, юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. Как правило, конфедерация позволяет достигать более высокой степени интеграции в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, политической, военной, идеологической и др.).

При конфедеративном устройстве государства - члены конфедерации сохраняют свои суверенные права, как во внутренних, так и во внешних делах.

Поиск по сайту: