Глава II. Формирование современного российского федерализма

федерализм государственное устройство судебное

Новой России досталось тяжелое наследство в области территориального устройства. Управление страной было жестко централизовано, каждую мелочь в жизни региона и города, села приходилось согласовывать и решать в Москве. Интересы регионов были полностью подчинены общегосударственным целям, а если между ними возникали противоречия, то местными интересами без колебаний пренебрегали. Между тем страна по мере своего развития и роста становилась слишком сложной по своей территориальной структуре, и в последней четверти столетия жесткая централизация управления стала тормозом для развития общества. Стешенко Л.А. История государства и права России. М., 2003 г., с.421.

После падения тоталитарного государства центробежные силы вырвались наружу. Они привели к развалу СССР, а затем стали угрозой целостности России. Ее руководству был брошен двойной вызов: надо было срочно реконструировать унитарную форму государственности и одновременно бороться с распадом самого государства. Ответом на оба эти вызова стал современный федерализм.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 30-е годы отношений между центром и субъектами Федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась, как уже указывалось в сложных политических обстоятельствах начала 90-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание государства. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку дня задачи формирования новой системы федеративных отношений.

И первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов института полномочных представителей президента РФ, которые, выполнив в основном функцию приведения регионального законодательства в соответствии с федеральным. Но по мнению Н.М.Добрынина - они, к сожалению, не смогли это сделать из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами. Также он утверждает, что за последние десятилетия развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Необходимо обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений. Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России. М., 1990 г., с.210.

Асимметрия федеративных отношений РФ несомненно обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистический правовой каркас с унитарным наполнением. Что и привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980-1990 гг. источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР.

Нужно отметить, что в начале 90-х годов декларативные нормы федеративных отношений стали применяться к реальному государственному управлению. Как уже отмечалось, зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели со всемерным ослаблением центральной власти. Итогом этого была последующая неэффективность федерации. В 90-е годы тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр - регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты федерации до положения лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.

Поэтому становление и развитие современного российского федерализма тесно связано с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой являются благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость.

Также можно отметить, что в сохранении федерации одна из главных проблем - это «проблемные» территории, которая решается помощью из центра.

Рассмотрев основные положения проблем нового федерализма, можно сделать вывод, что вопрос о разработке концепции нового федерализма актуален и по сей день.

Приведем мнение автора статьи «о проблемах федерализма» Н.Добрынина. Как он отмечал в своих трудах направление развития современного российского федерализма. Он считает, что, прежде всего, необходимо четкое понимание того, «что укрепление субъектов не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от всех проблем российской государственности». Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003 г. Укрупнение - лишь один из возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных отношений, может быть самый необходимый на данном этапе. Механическое укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить ситуацию в целом. Преобразование федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.

Многие исследователи проблемы развития современного российского федерализма указывают на цель реформирования федеративных отношений. Но этому противостоит основная проблема, которая стоит перед российской государственностью на протяжении последнего десятилетия, - это поразивший российское общество глубокий социально-экономический кризис. Создание предпосылок для социально-экономического развития, повышения уровня жизни граждан. Вот конечная цель любого реформирования государственно-правовых отношений.

Цель нового федерализма как модели государственного устройства - создание политической инфраструктуры для социально-экономического развития. Базовым элементом федеративных отношений является субъект федерации. Построение нового федерализма должно развиваться от субъектов к центру, а не наоборот.

Краеугольным камнем нового российского федерализма - это создание региона нового типа, который должен быть основным элементом системы федеративных отношений. Регион нового типа - «это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект федерации». Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы. Государство и право №11, 2003 г., с.87.

Построение региона нового типа и постижения нового федерализма складываются из отдельных задач: во-первых, укрепление субъектов как с целью достижения оптимального с точки зрения управляемости федерации количества, так и с целью создания условий для их экономической самодостаточности и эффективности; во-вторых, обеспечение полного равноправия субъектов относительно друг друга, что неизбежно требует новой единой модели статуса субъекта РФ и новых критерий его формирования через законодательное закрепление и регулирование; в-третьих, достижение экономической и управленческой эффективности вновь созданных субъектов; в-четвертых, внесение изменений, поправок в Конституцию Российской Федерации; в-пятых, окончательное урегулирование отношений по линии «центр - регионы».

Большая часть исследователей вопроса о формировании новых федеративных отношений утверждают, что первым этапом реконструкции федерации является выбор объектов укрепления.

Большинство экспертов утверждают, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, в прошлом входившие или ныне входящие в состав других субъектов. При этом во главу угла ставится наличие исторического прецедента и абсолютно игнорируются реальные социально-экономические предпосылки объединения или их отсутствие. Реализация такой позиции, по моему мнению, может привести к разрушению российской государственности в будущем. Процесс укрупнения следует проводить с учетом экономических, демократических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. При этом территорию, численность населения, социально-экономическое положение и потенциал, транспортные потоки необходимо учитывать в первую очередь. Целью этого укрупнения является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. Но при этом учитывая, что многие регионы находятся в бедственном экономическом положении, нужно в переходный период создать федерального стабилизационного фонда. Что и происходит сегодня. С помощью этого фонда можно сгладить неблагоприятные социально-экономические последствия укрупнение регионов.

Как уже отмечалось выше, ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь тяжелые социально-политические и экономические последствия. Но оптимальным выбором объекта укрупнением не исчерпывается. А простое сложение двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению одной богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться повышением эффективности управления внутри самих субъектов. Например, оптимизация системы управления новым регионом (сокращение управленческого аппарата). Нужно отметить также, что составной частью процесса регионального реформирования должно стать и возможное укрупнение муниципальных образований. При этом важнейшей гарантией оправданности и успеха интеграционных процессов является их проведение на основе свободного волеизъявления населения субъектов на региональных референдумах. Укрупнение ни в коем случае нельзя насаживать сверху: такой сложный и деликатный процесс, как переустройство федерации, должен реализовываться по вектору от субъектов к центру. И только свободное проявление инициативы регионов, реализация воли их граждан способны создать в будущем устойчивую и стабильную федерацию.

Между тем, построение регионов нового типа путем проведения мероприятий по укрупнению и повышению управленческой эффективности является лишь первым этапом формирования системы нового федерализма. Параллельно с этим должно происходить обновление системы отношений между субъектами внутри федерации и по линии «центр - регионы». Сейчас, к сожалению, сложилась ситуация фактического неравенства субъектов между собой и в отношениях с федеральным центром. Это неравноправие, как ни парадоксально, закреплено на уровне Конституции РФ, которая признает параллельное существование в составе федерации таких субъектов, как республики, края, области, автономная область и автономные округа. Эта застарелая проблема является следствием непродуманной федеративной политики и административно-территориального деления советского периода. Тогда вместо единого критерия для выделения административно-территориальных единиц внутри РСФСР было принято несколько: национальный, территориальный, экономический и даже партийный.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. В нашем обществе назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса полноправного субъекта федерации.

Еще в начале 90-х А.И.Солженицын высказал идею об отказе от национального критерия в формировании субъектов федерации путем перехода к губернскому принципу государственного устройства.

Основным аргументом критиков идеи был тот тезис, что введение губерний не обеспечит гармоничного национально-культурного развития народов внутри многонациональной федерации. Именно в области видения будущего национальной составляющей федерации: отмечается наибольшие расхождения точек зрения исследователей российского федерализма. Если Р.Г. Абдулатипов стоит на позициях признания необходимости дальнейшего развития национальной составляющей в федеративных отношениях, то А.Зубов, например, трактует национально-территориальную федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности». Основы национальных и федеративных отношений / Под ред. Р.Г.Абдулатипова. М., 2001 г. Зубов А. Будущее российского федерализма // М., 1996 г. Исследования показывают, что в современных условиях плюралистического демократического государства для развития национальных культур нет никаких объективных препятствий. Все это позволяет аргументировать появление новых подходов реформирования федерализма.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная реформа должна начаться с принятия пакета федеральных конституционных законов, вводящих единый статус субъекта федерации - губернии, четко, по единой для всех модели, фиксирующей разделением прав и полномочий между федерацией и регионом, порядок их делегирования. Порядок и этапы перехода к единой модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель управления в России предполагает создание единообразной вертикали законодательной и исполнительной власти как на уровне федерации, так и на уровне субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы должны приниматься губернскими думами. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства. Представительство же регионов в Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе, так ак только она способна гарантировать реальную защиту интересов субъектов федерации и непосредственное участие губернаторов в управлении делами государства, а также быть системой сдержек и противовесов для Государственной Думы и Президента. По поводу федеральных округов необходимо отметить неоднозначность существующих в научной литературе оценок. Если ряд авторов, например, С.Хурсевич, стоят на позициях трактовки федеральных округов как опоры развития российского федерализма, то для других (В.И.Лысенко) характерна более сдержанная позиция, отвечающая двойственный, паллиативный характер данной новации. Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм, 2000. Лысенко В.И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России. Казань, 2000 г.

Формирование регионов нового типа и становление нового российского федерализма поможет привести всю систему государственной власти в соответствии со временем.

Ключевой, по моему мнению, задачей строительства российской государственности являются формированием такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства.

Современные российские исследователи Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтенкова выделяют десять элементов, составляющих понятие принципа федерализма:

1)определение государственной власти как федеративной;

2)осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;

3)самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;

4)формальное равноправие субъектов федерации;

5)право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;

6)право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;

7)системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций;

8)обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории;

9)исключительное право федерации вступать в более крупные союзы;

10)невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами [2; 21-25].

Поиск по сайту: