D. Политическая воля и независимость работы

Комиссия, вероятнее всего, добьется наибольших успехов при наличии подлинной политической воли в отношении тщательного расследования и обнародования установленной истины. Это находит отражение, например, в сотрудничестве властей с комиссией в виде предоставления ей доступа к официальным документам, а также в объеме государственных средств, выделяемых на ее работу. Правительство должно предоставить комиссии документы, относящиеся к проводимому ею расследованию, включая документы ограниченного пользования. От действующих или бывших чиновников, располагающих сведениями о подлежащих расследованию действиях и событиях, следует ожидать предоставления информации комиссии либо на публичных слушаниях, либо, по усмотрению комиссии, на закрытых заседаниях.

Оказание комиссии подобной поддержки в работе должно сопровождаться полной независимостью ее работы. Законность и общественное доверие, которые являются важными условиями успешной деятельности комиссии по установлению истины, зависят от способности комиссии осуществлять работу без политического вмешательства. После создания комиссия должна работать без непосредственного влияния или контроля со стороны правительства, в том числе в отношении изучения дел, проведения расследований, принятия решений по бюджету и подготовки отчета и рекомендаций. В случае необходимости финансового надзора независимость работы должна быть сохранена. Политическая власть должна ясно дать понять, что комиссия будет работать независимо.

E. Международная поддержка

Для успешного выполнения своих мандатов большинству комиссий по установлению истины необходимо полагаться на существенную международную поддержку. Она включает, помимо прочего, финансовую поддержку. Расходы на содержание серьезной комиссии по установлению истины вполне могут составить более 5–10 млн. долл. США, а национальных ресурсов редко бывает достаточно для удовлетворения этих потребностей. К другим важным компонентам международной поддержки относятся доступ к документам, хранящимся в иностранных государственных архивах; техническая и политическая помощь, обычно оказываемая международными НПО; услуги международных следователей, иногда предоставляемые комиссии иностранными правительствами; и возможность связаться с экспертами предыдущих комиссий по установлению истины. Страны, рассматривающие вопрос о создании комиссии по установлению истины, и действующие на международной арене силы, поддерживающие такой ход событий, должны отдавать себе отчет в том, что для успеха процесса скорее всего потребуется существенная международная поддержка.

II. УЧРЕЖДЕНИЕ КОМИССИИ ПО УСТАНОВЛЕНИЮ ИСТИНЫ

A. Консультации

Как отмечалось выше, наиболее действенные комиссии по установлению истины создаются в результате процесса консультаций и тщательного рассмотрения вопроса о том, какой именно вид комиссии наиболее соответствует данным условиям. Каждая комиссия должна быть построена таким образом, чтобы отражать потребности, сильные стороны и возможности страны. Эти процессы консультаций должны иметь две одинаково важные цели: расширение представлений о комиссии по установлению истины и усиление ее круга полномочий посредством сбора информации о наиболее подходящем мандате. В процессе консультаций должны определенно участвовать объединения жертв и организации гражданского общества, и он должен предусматривать период сбора существенного объема информации для использования при формулировании базового мандата комиссии, а также обратную связь в отношении конкретного круга полномочий в ходе его разработки. Этот процесс, который обычно

охватывает проведение практикумов и семинаров и обеспечение возможностей для обсуждения и предложения определенных компонентов мандата и структуры комиссии, должен, как правило, длиться несколько месяцев и учитывать точки зрения всех частей страны и всех основных секторов, в особенности – тех групп населения, которые в наибольшей степени подверглись насилию. В частности, во время работы комиссии должна поддерживаться связь с группами жертв и институтами гражданского общества для обеспечения обратной связи с общественностью по вопросам методики и последствий работы комиссии.

Иногда создание комиссии по установлению истины вначале согласовывают в общих чертах в рамках достигнутого путем переговоров соглашения о мире, но с немногими деталями относительно ее круга полномочий. При этом возможно проведение широких консультаций при выработке конкретного круга полномочий, не выходящего за рамки общих параметров исходного соглашения. В то же время участникам мирных переговоров следует избегать излишне предписывающих формулировок деталей в любом соглашении о комиссии по установлению истины в рамках соглашения о мире.

Национальные НПО нередко играют важную роль на этой стадии, предшествующей созданию комиссии, проводя национальные конференции по обсуждению предлагаемого круга полномочий, помогая разрабатывать законодательство по созданию комиссии, лоббируя ее создание среди правительственных чиновников, обеспечивая подготовку СМИ и осуществляя национальную пропагандистскую стратегию, направленную на расширение представлений общественности о роли предлагаемой комиссии.

B. Круг полномочий

Предложенный выше процесс консультаций должен включать тщательное рассмотрение конкретных аспектов мандата, или круга полномочий. В конечном счете круг полномочий может охватывать каждый из следующих вопросов:

1. Период работы

Круг полномочий должен устанавливать даты начала и окончания работы комиссии. Эти даты могут быть гибкими, с возможностью одного или нескольких случаев их краткосрочного продления. Однако общий возможный период работы комиссии должен быть фиксированным, поскольку в противном случае ее работа может продолжаться слишком долго, утратить свою остроту и силу и, в конечном счете, перестать интересовать общественность. Опыт показывает, что, как правило, желательна продолжительность работы, составляющая от полутора до двух с половиной лет.

2. Временные рамки мандата: период времени, охватываемый расследованиями

В мандате должен быть также установлен конкретный промежуток времени, который охватывают проводимые комиссией расследования. Одни комиссии расследовали нарушения, происходившие на протяжении 35 и более лет, а расследования, проводившиеся другими, охватывали намного более короткий период. Основой при этом должны быть те периоды в истории страны, когда имели место наиболее тяжкие нарушения или происходило их наибольшее количество. Во избежание предвзятости временной период должен, как правило, быть сплошным, а не разбитым на отдельные отрезки национальной истории. Точно так же не следует исключать какие-либо ключевые периоды, в результате чего комиссия могла бы показаться политически пристрастной в выборе хронологических рамок.

В некоторых случаях полезно предусмотреть некоторую гибкость в указании точных дат начала или окончания, например, указав, что комиссия должна расследовать события “с начала конфликта”, если нет согласия относительно точной даты начала соответствующего конфликта. Дату можно определить позже в ходе проводимых комиссией расследований.

Как правило, комиссии по установлению истины не следует поручать расследование злоупотреблений или событий, имевших место после начала работы комиссии. Такие события скорее подпадают под юрисдикцию национальной комиссии по правам человека или же прокуратуры.

3. Виды нарушений, подлежащих расследованию

В некоторых областях мандат комиссии должен быть конкретным и относительно подробным, однако он должен при этом оставаться достаточно гибким для того, чтобы члены комиссии могли интерпретировать данные и выносить определения. Например, как правило, является предпочтительным, чтобы в мандате комиссии не перечислялись конкретные события, которые должны быть расследованы, а использовались более общие формулировки с указанием того, какие виды нарушений она должна расследовать. Это дает комиссии ориентиры, позволяя ей строить свои расследования и доклад вокруг выявленных фактов и системных примеров. Например, в прошлом в мандатах комиссий по установлению истины использовались такие формулировки, как необходимость проводить расследование “серьезных актов насилия, оказавших влияние на общество”, или “грубых нарушений прав человека или гуманитарного права, включая нарушения, которые были частью системы злоупотреблений”.

Комиссии по установлению истины традиционно сосредоточивают свое внимание на расследовании серьезных злоупотреблений правами человека (пытки, исчезновение людей, внесудебные убийства, преступления против человечности, геноцид и т. д.), а также нарушений международного гуманитарного права и военных преступлений. Объект внимания комиссии должен соответствовать тем злоупотреблениям, которые общество в целом и жертвы в частности считают наиболее серьезными и требующими скорейшего рассмотрения. Таким образом, может потребоваться установить тщательно выверенное равновесие, с тем чтобы определить достаточно ограниченную совокупность преступлений или событий, которая позволит комиссии выполнить свой мандат, избегая в то же время чрезмерно ограниченного мандата, в который могут не

войти действия или события, которые, как считают, дают основания для расследования.

В некоторых странах экономические преступления являются столь же заметными – и в общественном сознании столь же вопиющими, – как и допущенные предыдущим режимом нарушения гражданских и политических прав. Поэтому возможна дискуссия о включении коррупции и других экономических преступлений в мандат комиссии по установлению истины либо о расширении круга ее полномочий, с тем чтобы включить

в него нарушения социальных и экономических прав. Это решение, как и большинство других решений, должно быть в конечном счете принято гражданами страны, однако те, кто разрабатывает мандат, должны сознавать опасности и трудности, связанные с включением экономических преступлений в сферу деятельности комиссии по установлению истины. Методика и сроки расследования случаев коррупции и экономических преступлений абсолютно отличаются от методики и сроков расследования, например, отдельных или систематических случаев пыток или убийств. Кроме того, широко определяемое внимание к “нарушениям экономических и социальных прав” может предполагать необходимость заниматься вопросами бедности, бездомности, неудач образовательной политики и другими социальными бедами. Хотя эти вопросы и являются чрезвычайно важными, при этом возможен риск настолько широкого раздвижения рамок мандата комиссии, что выполнение ее задач в разумных пределах может оказаться невозможным. 4Однако сами по себе экономические вопросы, разумеется, не следует исключать. Если существует явная связь между экономическими вопросами и насилием, например в случаях земельных конфликтов, приводящих к взрывам насилия, или при конфискации государством собственности в случаях ареста или исчезновения людей, комиссия по установлению истины должна четко признать наличие этих проблем, расследовать их и опубликовать соответствующий доклад. Наконец, ряд комиссий по установлению истины включают в свой доклад оценку экономических последствий имевших место злоупотреблений и репрессий, нередко составляющих на удивление высокие цифры.

4. Особое внимание – ключевым группам жертв

В тех случаях, когда насилию в наиболее значительной степени подверглись конкретные группы населения и в особенности когда, как считается, сведения о таком насилии занижены или неверно истолкованы, полезно направить особое внимание комиссии на этих жертв или на данные виды злоупотреблений. Например, некоторым комиссиям было предложено уделить особое внимание жестокому обращению с женщинами и детьми или жертвам сексуального надругательства. 5Комиссии может потребоваться установить для таких групп населения особые процедуры, такие, как обеспечение повышенной конфиденциальности для детей независимо от того, являются ли они жертвами или виновниками преступлений, или введение специальных процедур участия в слушаниях для тех, кто пережил сексуальное надругательство. Лучше всего, если круг полномочий комиссии будет предусматривать необходимость уделять особое внимание этим или другим специфическим группам населения, позволяя при этом комиссии самой принимать конкретные оперативные решения.

5. Ключевые виды деятельности

Среди полномочий комиссии должны быть перечислены ключевые функции или виды деятельности, которыми ей надлежит заниматься. Например, может быть отмечено, что комиссия может брать показания жертв, свидетелей и других лиц; изучать материалы и проводить расследования; проводить публичные слушания или заседания; и предпринимать все прочие действия в рамках своего мандата, необходимые для установления истины. В некоторых случаях комиссиям предлагалось привлекать к своей работе традиционных или религиозных лидеров, например верховных вождей в некоторых африканских странах. 6

6. Полномочия

Предоставленные комиссии полномочия помогут определить ее численный состав и сферу охвата. Как минимум, комиссиям обычно необходимо иметь возможность опрашивать всякого, кто может предоставить им соответствующие сведения, получать содействие со стороны органов государственной власти и посещать любые объекты, которые могут оказаться необходимыми. Комиссиям по установлению истины предоставляют все больше полномочий, связанных с вызовом свидетелей для дачи показаний, производства обысков и задержаний, а также с защитой свидетелей. Чтобы защитить права тех лиц, которые могут быть вынуждены свидетельствовать против себя, будучи вызваны для дачи показаний, комиссии могут также потребоваться полномочия по предоставлению иммунитета от использования показаний, гарантирующего, что предоставленные ими сведения не будут использованы против них ни в каком уголовном процессе. 7

Комиссии следует также предоставить достаточные полномочия для того, чтобы на всякого, кто, например, неправомерно вмешивается в работу комиссии или намеренно предоставляет ей ложные сведения либо нарушает ее полномочия по вызову или защите свидетелей, могло быть наложено наказание, возможно, штрафы или заключение под стражу, или и то и другое.

7. Связь с амнистией или с судебным преследованием?

Большая часть комиссий по установлению истины не имеет полномочий на то, чтобы предоставлять амнистию лицам, совершившим преступление. Фактически значительное большинство таких комиссий рекомендует в своих окончательных докладах начать уголовное преследование (или судебное расследование, ведущее к возможному судебному преследованию) в отношении задокументированных ими событий, и они нередко передают любые свидетельства, которыми они располагают, органам, занимающимся судебным преследованием. Поскольку комиссия по установлению истины в силу своей природы работает с информацией, касающейся преступлений, зачастую – массовых преступлений, необходимо тщательно учитывать взаимосвязь между проводимыми ею расследованиями и расследованиями, которые проводятся в рамках каждого отдельно взятого уголовного процесса. Будучи несудебными органами, сами комиссии, разумеется, никого не могут подвергать судебному преследованию. В проведении любого уголовного дела им необходимо полагаться на судебную систему. Более глубоко эта взаимосвязь рассматривается ниже. Здесь же дается обзор вопросов, которые необходимо учитывать при разработке мандата комиссии.

В общих чертах комиссия по установлению истины могла бы выбрать один из следующих трех подходов:

Рекомендовать начать судебное преследование. Как отмечалось выше, это – наиболее распространенный подход. Нет оснований давать его обстоятельное разъяснение в разделе о круге полномочий, поскольку его, как правило, включают в мандат комиссии по подготовке рекомендаций. В некоторых случаях информация может быть передана прокурорам, даже если работа комиссии еще продолжается; чаще же такие рекомендации не появляются до тех пор, пока не выйдет окончательный доклад комиссии. Рекомендация может относиться к конкретным лицам или быть общей рекомендацией, касающейся дальнейших расследований и уголовного судопроизводства в отношении совершенных в прошлом преступлений.

Предоставлять или рекомендовать предоставить амнистию. На сегодняшний день лишь одна полностью функционирующая комиссия по установлению истины, а именно Комиссия по установлению истины и примирению в Южной Африке, имеет четкие полномочия предоставлять амнистию лицам, совершившим преступление. Эта Комиссия предоставляла амнистию только за те преступления, в отношении которых было установлено, что они имеют политическую мотивацию, и после того, как подавшее прошение об амнистии лицо полностью и публично раскрывало подробности преступления. На данный подход обратили внимание и другие страны в надежде на то, что это подтолкнет виновных лиц сознаться в совершенных ими преступлениях, и несколько находящихся в стадии формирования комиссий, возможно, будут иметь определенные ограниченные полномочия предоставлять или рекомендовать предоставить амнистию. 8Однако необходимо проявлять большую осторожность в использовании этой модели в каком-либо другом месте: такая договоренность о предоставлении амнистии в обмен на правду может быть эффективной только там, где существует серьезная угроза судебного преследования, побуждающая лиц, совершивших преступление, к тому, чтобы выступить с признанием. Полномочия по предоставлению амнистии требуют наличия мощного потенциала для проведения расследований, которым многие комиссии не располагают, и пристального внимания к праву жертв участвовать в слушаниях или оспорить любое прошение об амнистии. Следует также отметить, что в соответствии с международным правом амнистия в отношении серьезных нарушений прав человек а и гуманитарного права – военных преступлений, преступлений против человечности и геноцида, – как правило, считается незаконной независимо от того, предоставляют ли ее в обмен на признание или извинение. Такая амнистия была бы нарушением принятого Руководства для представителей Организации Объединенных Наций по определенным аспектам переговоров относительно разрешения конфликтов . 9Разработчикам мандата поэтому следует самым тщательным образом избегать включения такого иммунитета в мандат комиссии по установлению истины. (Предоставление амнистии не следует смешивать с предоставлением иммунитета от использования показаний, рассмотренного в предыдущем разделе, которое является приемлемым в соответствии с международным правом.)

Предоставлять ограниченное и условное освобождение от уголовной ответственности. Тимор-Лешти предложил разновидность модели предоставления амнистии в обмен на правду, которая была признана приемлемой как на международном, так и на национальном уровне, в том числе сообществами жертв. Комиссии по установлению истины были предоставлены полномочия аннулировать уголовную и гражданскую ответственность за несерьезные преступления (за исключением, например, убийства и изнасилования) при условии признания вины, принесения извинений и выполнения общественных работ или уплаты согласованной символической суммы потерпевшим или общине. Этот подход был построен вокруг традиционных процессов разрешения конфликтов, используемых в тиморских общинах, и внедрялся в местном масштабе путем привлечения лидеров общины и при помощи традиций. Поскольку освобождение от уголовной ответственности наступает при условии выполнения общественных работ или уплаты определенной суммы и происходит под надзором местного суда, это скорее сродни достигнутой путем переговоров сделке о признании вины и не считается амнистией. Возможность внедрения подобной практики на местном уровне может быть рассмотрена и в других местах, особенно в случае менее серьезных преступлений.

8. Должна ли учреждать комиссию законодательная или исполнительная власть?

Комиссии по установлению истины обычно создаются согласно либо национальному законодательству, либо президентскому декрету. И тот и другой путь может иметь свои преимущества и недостатки, причем национальные условия могут автоматически предопределить, какой из этих путей является безусловно наиболее оптимальным или действительно необходимым. Однако там, где и то и другое является лишь возможным

вариантом, следует учитывать фактор времени (президентский декрет может быть принят быстрее, чем законодательство); потенциал политического влияния (в состав законодательного органа могут входить партии, заинтересованные в сокращении полномочий комиссии или сферы ее охвата); и политическую или народную легитимность (законодательный процесс может в принципе обеспечить более широкую политическую поддержку комиссии). В рамках некоторых правовых систем для предоставления комиссии определенных полномочий, таких как право вызывать свидетелей, требуется принять законодательный акт.

9. Выполнение рекомендаций

Круг полномочий должен обязывать правительство и законодательный орган уделять серьезное внимание рекомендациям комиссии по установлению истины. В некоторых случаях, как, например, в Сьерра-Леоне, круг полномочий предусматривает определенную последующую процедуру: от правительства требуется ежеквартально публично отчитываться о выполнении рекомендаций, исходящих от комиссии. На сегодняшний день имеются два примера – в Сальвадоре и Сьерра-Леоне -предоставления комиссиям по установлению истины полномочий давать обязательные для выполнения рекомендации (то есть при предварительном согласии, что правительство выполнит все рекомендации комиссии). Однако это может повлечь за собой конституционные или другие сложные проблемы, если комиссия воспринимается как орган, узурпирующий полномочия законодательного органа или органа исполнительной власти. Поэтому может оказаться предпочтительным требовать серьезного рассмотрения рекомендаций и регулярной публичной отчетности об их выполнении.

Поиск по сайту: