Поняття, система та принципи діяльності місцевих органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративного права, оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового регулювання [1, с. 117].

Поняття “орган виконавчої влади” є похідним від ширшого поняття “державний орган” (або “орган державної влади”). В цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних органів. На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади [1, c. 117]:

- створюється з метою безпосереднього здійснення конкретного виду державної діяльності;

- виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями, певним обсягом компетенції (прав і обов'язків);

- реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм;

- має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв'язки [1, c. 118].

Крім цього, органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, зумовлені їх належністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) — системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву — “апарат державного управління” (або управлінський апарат).

Зважаючи на це, термін “органи державного управління” є цілком прийнятним для характеристики органів виконавчої влади, і часто виступає фактично другою загальнопоширеною їх назвою. Відтак немає підстав заперечувати проти використання поняття “апарату державного управління” як ідентичного поняттю “система органів виконавчої влади” [2, c. 59].

Водночас слід враховувати, що не всі органи державного управління можуть бути визначені як власне органи виконавчої влади. Зокрема, до органів виконавчої влади не належать такі органи державного управління, як адміністрації (органи управління) державних підприємств, об'єднань, установ, а також: будь-яких інших організацій державної форми власності. Ці керуючі суб'єкти мають специфіку, пов'язану лише з внутрішньою — в межах відповідної організації — спрямованістю їх управлінських функцій та повноважень. Отже, щодо подібних суб'єктів слід застосовувати тільки назву “органи державного управління”, але не “органи виконавчої влади” [2, c. 60].

До особового складу органів виконавчої влади входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та обіймають певні посади в органах виконавчої влади. Ці працівники в кожному органі становлять певне організаційне утворення, яке прийнято називати апаратом органу. Головним призначенням такого апарату є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації органом наданих йому основних функцій та повноважень. Щоправда, і сам по собі апарат виконує певні розпорядчі дії, але вони мають лише внутрішньо-організаційний характер, не підміняючи профільну діяльність власне органу виконавчої влади [3, c. 154].

Орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади [4].

Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату державного управління. Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої влади [5, c. 79].

Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями (ознаками). Зокрема, ці органи поділяються на види залежно від: характеру компетенції (або змісту функцій) — на органи загальної, галузевої, функціональної або змішаної компетенції; сфери дії — на органи управління економікою, соціально-культурним розвитком, в адміністративно-політичній сфері; способів прийняття владних рішень — на колегіальні та єдиноначальні (одноособові) і т. ін. Найважливіше значення має класифікація видів органів виконавчої влади в Конституції України. Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня наступні види [5, c. 80]:

1) вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України;
2) центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) — міністерства та інші органи;
3) місцеві органи виконавчої влади — обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації [4].

Місцеві державні адміністрації – це єдиноначальні місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції, наділені правом представляти інтереси держави і приймати від її імені владні рішення на території відповідних адміністративно-терито­ріальних одиниць [6].

Повноваження місцевих держадміністрацій у цілому реалізуються одноосібно їхніми керівниками – головами місцевих державних адміністрацій.

До системи місцевих органів державної виконавчої влади входять обласні, районні, районні в містах Києві і Севастополі, а також Київська і Севастопольська міські державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України [7, c. 238].

Місцеві державні адміністрації та їх голови в процесі здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів України, підзвітні і підконтрольні урядові. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

Місцеві державні адміністрації під час здійснення своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій [7, c. 239].

Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. В Автономній Республіці Крим діяльність районних державних адміністрацій у межах своїх повноважень спрямовує та контролює Рада міністрів Автономної Республіки Крим.

Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольними відповідним радам у частині делегованих повноважень [1, c. 126].

.

Місцеві державні адміністрації є юридичними особами, мають печатки із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. Місцеві державні адміністрації знаходяться відповідно в обласних і районних центрах, містах Києві та Севастополі.

Структура місцевих державних адміністрацій

До складу місцевої державної адміністрації входять: голова; перший заступник; заступники голови; управління, відділи, інші структурні підрозділи та їх керівники; консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (ради, комісії, колегії, робочі групи тощо); апарат.

Голови місцевих державних адміністрацій самостійно визначають кількість посад своїх заступників у межах установленої граничної чисельності, фонду оплати праці працівників та бюджетних видатків на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. Вони підзвітні й підконтрольні головам відповідних місцевих держадміністрацій, а також органам виконавчої влади вищого рівня.

Голова держадміністрації утворює для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад [8].

Для погодженого розгляду питань, що належать до повноважень місцевої державної адміністрації, обговорення найважливіших напрямів її діяльності у місцевій державній адміністрації може утворюватися колегія місцевої державної адміністрації у складі голови місцевої державної адміністрації (голова колегії), його заступників і керівника апарату (за посадою), а також керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації. До складу колегії можуть входити керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (за згодою) та посадові особи органів місцевого самоврядування (за згодою), а до складу колегії обласної, Київської і Севастопольської міської державної адміністрації – також керівники районних державних адміністрацій. Склад колегії обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації не повинен перевищувати 19, районної – 15 осіб. Члени колегії затверджуються та увільняються від обов’язків головою місцевої державної адміністрації [9, c. 274].

Головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої держадміністрації в межах виділених бюджетних коштів. Апарат місцевих державних адміністрацій очолює керівник, який призначається на посаду головою місцевої держадміністрації. Голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної, Севастопольської міської, районної, районної у місті Севастополі державної адміністрації та її апарату затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. № 821, а примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів Київської міської і районної у місті Києві державних адміністрацій та їх апарату – постановою Кабінету Міністрів від 27 квітня 2000 р. № 733. Вони створюються за функціональним та галузевим принципом. Зокрема, додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. № 821 передбачає наявність таких управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації та її апарату [9, c. 276]:

Головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої держадміністрації в межах виділених бюджетних коштів. Апарат місцевих державних адміністрацій очолює керівник, який призначається на посаду головою місцевої держадміністрації. Голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної, Севастопольської міської, районної, районної у місті Севастополі державної адміністрації та її апарату затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. № 821, а примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів Київської міської і районної у місті Києві державних адміністрацій та їх апарату – постановою Кабінету Міністрів від 27 квітня 2000 р. №733. Вони створюються за функціональним та галузевим принципом. Зокрема, додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. №821 передбачає наявність таких управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації та її апарату [9, c. 277]:

1. Відділи та інші підрозділи апарату обласної державної адміністрації:

– Організаційний відділ;

– Відділ кадрової роботи та з питань державної служби;

– Відділ роботи із зверненнями громадян;

– Юридичний відділ;

– Загальний відділ;

– Відділ контролю;

– Відділ бухгалтерського обліку;

– Відділ взаємодії з правоохоронними органами;

– Відділ з питань оборонної та мобілізаційної роботи;

– Відділ інформаційно-комп’ютерного забезпечення;

– Господарський відділ;

– Прес-служба;

– Відділ з питань режимно-секретної роботи.

2. Управління, відділи та структурні підрозділи облдержадміністрації:

– Головне управління сільського господарства і продовольства;

– Головне управління економіки;

– Головне управління праці та соціального захисту населення;

– Головне фінансове управління;

– Управління промисловості, енергетики, транспорту та зв’язку (у Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Харківській, Луганській – Головне управління промисловості, енергетики, транспорту та зв’язку);

– Управління вугільної промисловості (утворюється у разі потреби);

– Управління капітального будівництва;

– Управління житлово-комунального господарства;

– Управління містобудування та архітектури;

– Управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (у Волинській, Житомирській, Київській, Рівненській та Чернігівській окремо – Управління у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи);

– Управління освіти і науки;

– Управління охорони здоров’я;

– Управління культури;

– Управління з питань молоді, спорту та туризму;

– Управління у справах преси та інформації;

– Управління з питань внутрішньої політики;

– Управління державної ветеринарної медицини;

– Управління з питань майна комунальної власності (за умови делегування радами повноважень з управління майном);

– Управління з питань державних корпоративних прав (утворюються у разі потреби);

– Управління зовнішніх зносин та зовнішньоекономічної діяльності;

– Відділ у справах національностей та міграції;

– Відділ у справах релігій;

– Інспекція державного технічного нагляду;

– Інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції;

– Служба у справах неповнолітніх;

– Державний архів області [ 9, c. 281].

Дяльність адміністрацій регламентується, на основі та відповідно до Конституції, Законом України "Про місцеві державні адміністрації" № 586-14 від 09 квітня 1999р., який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій. Стаття 3 цього Закону закріпляє принципи діяльності місцевих державних адміністрацій. Так “місцеві державні адміністрації діють на засадах:

- відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність;

- верховенства права;

- законності;

- пріоритетності прав людини;

- гласності;

- поєднання державних і місцевих інтересів [6].

Зазначимо, що наведені принципи діяльності місцевої державної адміністрації є невід’ємною частиною і базуються на узагальненні, діючих у державі юридичних правил або на принципах державного управління, як на позитивних закономірностях, пізнаних наукою і практикою та закріплених у правових нормах [10, c. 306].

Відповідно до класифікації пана Битяка Ю. П. , прийнято виділяти такі групи принципів державного управління:

- соціально-політичні - демократизм, участь населення в управлінській діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахування громадської думки; об'єктивність;

- організаційні принципи побудови апарату державного управління - галузевий, функціональний, територіальний;

-організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління - нормативність діяльності, єдиноначальності, колегіальність, поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність [11, c. 274].

Соціально-політичні принципи - це найзагальніші принципи державно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі управлінські структури, у тому числі і на обласні державні адміністрації. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у нормативному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони дістали назву конституційних) та в інших законодавчих актах.

Особливе місце серед усіх принципів державного управління належить принципу законності [11, c. 275].

Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову державу, ст. 8 закріплює як державний принцип верховенства права (розуміється, з одного боку, як верховенство Конституції стосовно всіх інших законів і підзаконних актів, а з іншого, як прихильність влади і громадян законам і нормам діючого внутрішньодержавного і міжнародного права), а статті 6 і 19 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України [4].

Це означає, що суворе й неухильне додержання законів і підзаконних актів -це єдино припустимий варіант діяльності державних структур, посадових осіб, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, інших суб'єктів права.

Додержання законності необхідно розглядати як найважливішу умову і неодмінну основу ефективного функціонування управлінського апарату, забезпечення правового порядку в нашій державі [11, c. 276].

Отже, додержання принципу законності у державному управлінні відносно обласних державних адміністрацій передбачає:

- діяльність (функціонування) виключно в межах правових приписів;

- утворення управлінських органів на підставі суворого додержання чинного законодавства;

- високу свідомість і дисциплінованість службовців обласних держаних адміністрацій.

Законність як найважливіший принцип діяльності обласних державних адміністрацій фіксується у відповідних нормативних документах (перш за все Конституції та Закону “Про місцеві державні адміністрації”), які визначають їх правовий статус та повноваження як суб'єктів державного управління.

З іншого боку, обласні державні адміністрації повинні дотримуватись принципа відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність.

Насамперед, тому що Конституція України проголошує: “держава відповідає перед людиною за свою діяльність” [4]; а також, тому що, порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну відповідальність, а незнання законів не звільняє від неї [4].

Реальне здійснення демократичних перетворень, вдосконалення управлінських процесів відповідно до вимог документів про адміністративну реформу, забезпечення в державі справжньої законності та реального правового порядку можливі лише в умовах широкої гласності та врахування громадської думки.

Цей принцип містить три взаємопов'язані та взаємозумовлені компоненти.

по-перше, - широка гласність;

по-друге, - громадська думка щодо функціонування суб'єктів державного управління;

по-третє, -широке її урахування під час вироблення управлінських рішень.

Гласність дає змогу громадянам бачити механізм формування і реалізації державно-керуючого впливу та протікання всіх управлінських процесів.

Громадська думка відображає уявлення (оцінки, судження) найактивнішої частини населення щодо ефективності, корисності, правильності управлінських рішень. Вона є масивом інформації для суб'єктів державного управління [12, c. 195].

Урахування громадської думки - це канал зворотного зв'язку в системі державного управління, використання інформаційного масиву для вироблення і прийняття найбільш обґрунтованих та ефективних управлінських рішень.

Держава забезпечує додержання даного принципу двома способами.

По-перше, вона вимагає від державних органів гласності й відкритої для широкої громадськості діяльності. Так, у Законі України від 23 вересня 1997 р. "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" є норма, яка зобов'язує ці органи забезпечувати журналістам вільний доступ до інформації щодо своєї діяльність, а також надавати її засобам масової інформації у повному обсязі [12, c. 197].

По-друге, держава стимулює прагнення населення до висловлювання суджень щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а також підприємств, установ, організацій. Так, закріплене у Конституції право громадян України брати участь в управлінні державними справами (ст. 38) передбачає їх інформованість про стан справ у цій сфері та спонукає до активних дій, спрямованих на його поліпшення. Ця норма конкретизована в Законі "Про звернення громадян", в Указі Президента України від 19 березня 1997 р. "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" та в інших актах [12, c. 198].

Стаття 3 Конституції проголошує, що “Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.... Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави”. Зміст цієї закріпленої правової норми, у поєднанні з вищеописаним принципом гласності, у свою чергу, сприяє втіленню принципа пріоритетності прав людини у діяльності обласних держадміністрацій [4].

Дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях передбачає поєднання державних і місцевих інтересів.

Іншою мовою, поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням виступає ще одним провідним принципом діяльності обласних державних адміністрацій і має конкретний вираз у делегуванні повноважень [12, c. 199].

Делеговані повноваження- це “повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад”.

Додержання цих нормативно закріплених принципів діяльності дає змогу найбільш ефективно використовувати потенціал місцевих державних адміністрацій і сприяє прийняттю правильних управлінських рішень, застосуванню правових управлінських дій, ефективному контролю і виконавській дисципліні [12, c. 200].

Розкривши в цілому питання - поняття, система, та принципи діяльності обласної державної адміністрації, ми можемо перейти до розгляду наступного питання.

Поиск по сайту: