Правові засади створення та діяльності політичних партій

Політичні партії є головними інститутами політичної системи громадянського суспільства, без яких демократія не є дієздатною. У правовому розвинутому суспільстві політичні партії є інструментом здійснення цивілізованого процесу формування як законодавчої, так і виконавчої влад. Тому право на створення політичних партій є однією з базових свобод сучасних демократій. Саме поняття існування свободи створення політичних партій є правовою основою багатопартійної політичної системи, навіть якщо про неї ніде в правових актах не йде мова.

Статтею 36 Конституції України визначається і гарантується право громадян на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних та інших інтересів. З реалізацією права громадян на свободу об’єднання тісно пов’язано питання побудови громадянського суспільства в Україні.

Важливим кроком на шляху побудови демократії та багатопартійності в нашій державі стало прийняття у квітні 2001 р. Закону України "Про політичні партії в Україні".

Необхідно відмітити, що прийняття закону "Про політичні партії в Україні" було одним із зобов’язань України перед Радою Європи. Тому остання схвально поставилася до факту його ухвалення. Водночас, Рада Європи наголошує на тому, що головним завданням України тепер є забезпечення повної відповідності існуючої практики вимогам Закону.

Виборчим законодавством України партії визначені як єдині суб’єкти виборчого процесу. У зв’язку з цим, необхідно також наголосити на тому, що діяльність політичних партій регламентується і залежить не тільки від закону про політичні партії, а й від норм, що регулюють порядок проведення виборів.

Законом України "Про політичні партії в Україні" закріплюється юридичне визначення поняття політичної партії, встановлюється порядок створення та припинення діяльності партій, запроваджуються основні принципи їх організаційної побудови, форми участі в політичному житті, джерела фінансування тощо. Згідно з Законом відносини між державою та політичними партіями будуються на засадах партнерства та законності. Держава визнає значимість громадської ініціативи, виступає гарантом дотримання прав, забезпечує правову, інформаційну, організаційну підтримку політичним партіям, зареєстрованим у порядку, передбаченому чинним законодавством. Політичні партії є рівні перед законом.

Розглянемо детальніше ключові положення цього Закону та пов’язані з ними проблеми, що виникають у процесі їх реалізації.

Одним з центральних питань, які вирішуються конституційним і спеціальним законодавством багатьох країн, є визначення загального поняття політичних партій, їх призначення, функцій і завдань. Відповідно до Закону України "Про політичні партії в Україні" політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об’єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Порядок створення політичної партії визначений статтею 10 Закону, згідно з якою рішення про створення політичної партії приймається на її установчому з’їзді (конференції, зборах). Це рішення має бути підтримано підписами не менше десяти тисяч громадян України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах. Ці підписи повинні бути зібрані не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей України, міст Києва і Севастополя, Автономної Республіки Крим.

Статтею 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" передбачено, що політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію у встановленому Законом порядку своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі, Автономній Республіці Крим.

У зв’язку з цим необхідно звернути увагу на рішення Конституційного Суду України, як важливу віху в розвитку законодавства про політичні партії, від 12 червня 2007 р. N 2-рп/2007 (справа про утворення політичних партій в Україні) та від 16 жовтня 2007 р. № 9-рп/2007 у справі за конституційним поданням Міністерства юстиції України про офіційне тлумачення положень частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" (справа про утворення та реєстрацію партійних організацій).

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 р. N 2-рп/2007 (справа про утворення політичних партій в Україні) всі перелічені адміністративно-територіальні одиниці визнані такими, що мають рівний статус і права у питаннях, пов’язаних зі створенням політичних партій, тому положення частини шостої статті 11 Закону щодо вимоги до кожної політичної партії стосовно обов’язковості утворення партійних організацій в Автономній Республіці Крим визнано неконституційним.

Виходячи з цього, положення частини шостої статті 11 Закону, згідно з яким політична партія забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому Законом, своїх обласних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі, Автономній Республіці Крим, слід розуміти як обов’язок політичної партії утворити та зареєструвати обласні і прирівняні до них партійні організації не менш як у чотирнадцяти з двадцяти семи адміністративно-територіальних одиниць України, перелічених у частині другій статті 133 Конституції України. Наявність обласних і прирівняних до них організацій менш як у чотирнадцяти з перелічених адміністративно-територіальних одиниць України відповідно до статті 24 Закону є підставою для вирішення питання про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії.

Згідно зі статутами політичних партій їх структуру складають обласні, Київська та Севастопольська міські, республіканська в Автономній Республіці Крим, районні, міські організації, а також первинні осередки. Статутами політичних партій передбачена легалізація своїх структурних утворень у встановленому законом порядку.

Розгалужена система місцевих організацій (осередків) політичних партій дає змогу забезпечити виконання політичними партіями своїх завдань, зокрема, участь у виборах. Виборчим законодавством України передбачена активна участь місцевих осередків політичних партій у висуванні кандидатів у депутати усіх рівнів та у формуванні виборчих комісій. Відповідно до норм виборчого законодавства висування кандидатів у депутати та формування виборчих комісій здійснюється політичними партіями та їх зареєстрованими осередками.

Зважаючи на те, що політичні партії посідають особливе місце і відіграють ключову роль у суспільно-політичному житті, суттєво впливають на формування та діяльність органів державної влади, вони повинні мати розгалужену структуру саме зареєстрованих обласних, районних, міських організацій у більшості регіонів України.

Зокрема, Конституційний Суд України, дослідивши наведені положення частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" в системному зв’язку з іншими його нормами, в своєму Рішенні від 16 жовтня 2007 р. № 9-рп/2007 у справі за конституційним поданням Міністерства юстиції України про офіційне тлумачення положень частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" (справа про утворення та реєстрацію партійних організацій) дійшов висновку, що питання стосовно кількості партійних організацій районного рівня, які повинна утворити кожна зареєстрована політична партія у шестимісячний термін, не унормовано належним чином ні частиною шостою статті 11 Закону, ні іншими його положеннями.

Створення структури партійних організацій політичних партій належить до основоположних засад їх діяльності. Відповідно до пункту 11 частини першої статті 92 Конституції України засади утворення і діяльності політичних партій визначаються виключно законами України. Тому питання стосовно визначення кількості партійних організацій районного рівня, які необхідно утворити політичним партіям, є компетенцією Верховної Ради України.

Враховуючи викладене, Конституційний Суд України вирішив, що положення частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні", якими передбачається, що політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим, треба розуміти як обов’язок кожної політичної партії забезпечити утворення та реєстрацію своїх обласних і прирівняних до них партійних організацій не менш як у чотирнадцяти адміністративно-територіальних одиницях України з перелічених у частині другій статті 133 Конституції України. Крім того, Конституційний Суд України вирішив припинити конституційне провадження у справі про офіційне тлумачення зазначених положень.

Таким чином, на сьогодні вирішення питання про кількість районних, міських та інших структурних утворень політичних партій лежить в площині внесення відповідних змін до Закону України "Про політичні партії в Україні".

Відповідно до зазначеного Закону політична партія створюється на установчому з’їзді (конференції, зборах). На цьому ж з’їзді (конференції, зборах) затверджуються статут і програма політичної партії, обираються її керівні і контрольно-ревізійні органи. Слід особливо наголосити на тому, що підписи збираються на підтримку рішення про створення політичної партії, тобто після проведення установчого з’їзду (конференції, зборів).

Слід зазначити, що Закон України "Про політичні партії в Україні" передбачає, що діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації. Не допускається діяльність незареєстрованих політичних партій.

В Україні визначальна роль в реалізації права громадян на об’єднання належить Міністерству юстиції та його територіальним органам.

Відповідно до Закону України "Про політичні партії в Україні" та згідно з Положенням про Міністерство юстиції України, Міністерство юстиції здійснює відповідно до закону реєстрацію політичних партій та державний контроль за додержанням політичними партіями вимог Конституції, законів України, а також положень статутів політичних партій.

Статтею 11 Закону визначений вичерпний перелік документів, який подається до Міністерства юстиції та його територіальних органів для реєстрації політичних партій та їх структурних утворень.

Для реєстрації політичної партії до Міністерства юстиції разом з заявою подаються:

1. статут і програма політичної партії;

2. протокол установчого з’їзду (конференції, зборів);

3. відомості про склад керівних органів політичної партії;

4. підписи громадян України, зібрані відповідно до вимог цього Закону на підтримку рішення про створення політичної партії та засвідчені особами, які збирали підписи;

5. платіжний документ, що посвідчує внесення реєстраційного збору;

6. назва та адреса банківської установи, в якій політична партія відкриватиме рахунки.

Відповідно до статті 11 зазначеного Закону Міністерство приймає рішення про реєстрацію або відмову у реєстрації політичної партії в місячний термін з моменту надходження документів. Цей строк може бути продовжений Міністерством юстиції у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів.

Розмір реєстраційного збору за реєстрацію політичної партії встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2001 року № 840 і становить сто неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Міністерство юстиції України здійснює реєстрацію політичної партії після перевірки поданих матеріалів.

Міністерство юстиції України видає політичній партії реєстраційне свідоцтво встановленого Кабінетом Міністрів України зразка.

Керуючись статтею 11 Закону України "Про політичні партії в Україні", Міністерство юстиції може відмовити у реєстрації політичної партії, якщо документи, подані для реєстрації політичної партії, не відповідають Конституції, цьому та іншим законам України. Рішення Міністерства юстиції Україничи його територіального органу щодо реєстрації або неприйняття будь-якого рішення з цього питання може бути оскаржене до суду.Відмова у реєстрації не є перешкодою у повторному зверненні про реєстрацію.

Після реєстрації політична партія в установленому порядку набуває статусу юридичної особи. Як на юридичну особу на неї поширюється дія Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців". Тому після реєстрації політична партія зобов’язана подати до Міністерства належним чином заповнені документи для передачі їх Міністерством державному реєстратору з метою внесення політичної партії до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

Як уже зазначалося, статтею 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" передбачено, що політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію у встановленому Законом порядку своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі .

Цією ж статтею встановлено, що реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України, якщо інший порядок не передбачений законом, лише після реєстрації політичної партії Міністерством юстиції України. Після реєстрації обласних, міських та районних організацій політичних партій вони можуть набувати статусу юридичної особи, якщо це передбачено статутом партії.

Реєстрація обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України, які приймають рішення про реєстрацію зазначених структурних утворень протягом 10 днів з дня надходження письмової заяви від них, завіреної керівним органом політичної партії. До заяви додаються: копія статуту політичної партії; протокол установчих зборів або конференції, на яких було утворено обласну, міську, районну організацію або інше структурне утворення політичної партії.

Первинні осередки політичної партії, яким статутом політичної партії не надається право юридичної особи, легалізують свою діяльність шляхом письмового повідомлення про утворення до відповідного органу юстиції Міністерства юстиції України в 10-денний строк з часу їх утворення. Про своє утворення первинні осередки політичної партії повинні у вказаний строк повідомити також відповідні місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

У разі невиконання політичною партією вимоги щодо утворення та реєстрації структурних утворень Міністерство юстиції України, керуючись статтею 24 Закону України «Про політичні партії в Україні», має звернутися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Однак, після впровадження в Україні адміністративного судочинства зазначені норми вступили в колізію з частиною третьою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, у відповідності з якою адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ. На сьогодні зазначені адміністративні справи розглядаються відповідно до Кодексу адміністративного судочинства. В уже згаданому рішенні Конституційного суду України від 12 червня 2007р. звертається увага Верховної Ради України на необхідність законодавчого усунення зазначеної суперечності шляхом приведення положення Закону щодо судового порядку анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії у відповідність до норм Кодексу адміністративного судочинства України.

З метою реалізації норм Конституції, якими передбачено вичерпний перелік підстав обмеження права громадян на об’єднання у політичні партії, до Закону "Про політичні партії в Україні" було включено відповідну статтю.

Отже, відповідно до статей 37 Конституції України та 5 Закону України "Про політичні партії в Україні" утворення і діяльність політичних партій забороняється, якщо їх програмні цілі або дії спрямовані на:

· ліквідацію незалежності України;

· зміну конституційного ладу насильницьким шляхом;

· порушення суверенітету і територіальної цілісності України;

· підрив безпеки держави;

· незаконне захоплення державної влади;

· пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі;

· посягання на права і свободи людини;

· посягання на здоров’я населення.

Невід’ємною частиною свободи об’єднання, гарантованою статтею 11 Європейської Конвенції про права людини, є право вільного членства в політичних партіях. Відносини, пов’язані з набуттям, припиненням членства у політичних партіях, права та обов’язки членів Законом "Про політичні партії в Україні" врегульовані лише частково, переважна більшість цих питань, згідно з цим Законом, повинна регламентуватись партійними статутами. Зокрема, Законом заборонено колективне членство в партіях, закріплено обов’язковість фіксованого членства.

Відповідно до статті 6 Закону членом політичної партії може бути лише громадянин України, який відповідно до Конституції України має право голосу на виборах.

Громадянин України може перебувати одночасно лише в одній політичній партії.

Членами політичних партій не можуть бути:

1. судді;

2. працівники прокуратури;

3. працівники органів внутрішніх справ;

4. співробітники Служби безпеки України;

5. військовослужбовці;

6. працівники органів державної податкової служби.

На час перебування на зазначених посадах або службі члени політичної партії зупиняють членство в цій партії.

Політичні партії не можуть мати воєнізованих формувань.

Закон "Про політичні партії в Україні" закріпив цілу низку вимог до назви та символіки партій. Так, останні не повинні збігатись з назвою та символікою іншої зареєстрованої політичної партії; заборонено буквальне відтворення у символіці партії не лише державних символів України, але і символів іноземних держав.

Відповідно до статті 4 Закону України "Про політичні партії в Україні" втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків забороняється, за винятком випадків, передбачених цим Законом.

Діяльність політичної партії може бути заборонена лише за рішенням суду. Зазначена норма відповідає принципам міжнародного права, у відповідності з якими примусовий розпуск або ж заборона політичних партій є мірами виняткового характеру і повинні бути результатом судового висновку про неконституційність цих партій. Будь-які такі заходи повинні ґрунтуватися на достатніх доказах того, що партія як ціле, а не тільки її окремі члени, переслідує політичні цілі, використовуючи, або готуючись використовувати, антиконституційні засоби. Той факт, що партія закликає до мирної зміни Конституції, не є достатнім для її заборони або розпуску.

Згідно зі статтею 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" політична партія щорічно інформує Міністерство юстиції України про обласні, міські, районні організації партії або інші структурні утворення, передбачені статутом партії.

Політична партія також інформує Міністерство юстиції України про зміни назви, програми, статуту, керівних органів партії, їх адреси та місцезнаходження у тижневий строк після прийняття рішень з цих питань.

Застосування зазначеної норми створює чи не найбільше проблем. Проблеми ці пов’язані з неоднозначним її розумінням Міністерством юстиції України, політичними партіями та судами, оскільки цією нормою зокрема та Законом у цілому не чітко визначена форма інформування партіями Міністерства юстиції та правові наслідки неподання або невчасного подання зазначеної інформації; не зазначено також, чи зобов’язані структурні утворення політичних партій інформувати про вказані зміни відповідні реєструючі органи, чи таку інформацію щодо всіх структурних утворень повинні подавати керівні органи партії до Міністерства.

Практика показує, що дуже часто інформація про зміни керівних органів (особливо це стосується структурних утворень) не подається партіями до Міністерства не тільки у встановлений строк, а й взагалі. Проблеми ж виникають у разі виникнення в тій чи іншій партії конфліктних ситуацій, коли конфліктуючі сторони звертаються до Міністерства з вимогою визнати легітимно обраними (у відповідності до положень Статуту) керівників, які представляють ту чи іншу сторону.

При перевірці, яку здійснює Міністерство юстиції відповідно до частини першої статті 18 Закону України "Про політичні партії в Україні", з’ясовується, що питання про те, кого вважати керівником того чи іншого структурного утворення політичної партії, часто залишається дискусійним. Управління юстиції на запит Міністерства надає інформацію про керівника структурного утворення політичної партії на підставі матеріалів, що містяться у реєстраційній справі. Однак, часто виявляється, що з часу подання до управління останньої інформації про керівника, керівництво структурного утворення неодноразово змінювалося, свідченням чого є наявні в осередку протоколи тощо.

Оскільки відповідно до статутів багатьох політичних партій керівники структурних осередків за посадами входять до складу центральних керівних органів партії, то для встановлення легітимності рішень цих органів питання про керівників структурних утворень є надзвичайно важливим В той же час встановлення того, хто на даний час є реальним керівником, часто вимагає від Міністерства юстиції виконання невластивих йому функцій: визначення достовірності підписів, опитування окремих членів партії і представників керівних органів тощо. Проблема була б практично вирішена, якби партії виконували зазначену норму і подавали необхідну інформацію у встановлений строк, а не лише тоді, коли назріла конфліктна ситуація.

На сьогодні практика застосування Закону в цій частині склалася таким чином, що фактично керівником політичної партії або її структурного утворення визнається особа, інформацію про обрання якої було взято до відома наказом Міністерства юстиції України чи відповідного органу юстиції.

Разом з тим, Міністерство юстиції України свідоме того, що оскільки відповідно до Закону України "Про політичні партії в Україні" політична партія інформує Міністерство про зміни у складі керівних органів у тижневий строк після прийняття рішень з цих питань, то реально для партії ненадання такої інформації означає тільки порушення партією Закону в частині інформування Міністерства, але аж ніяк не продовження чинності попереднього керівництва до моменту подання інформації про зміни. В протилежному разі це може трактуватися як спроба Міністерства диктувати партії, хто є керівником і таким чином втручання у її внутрішню діяльність, що Законом заборонено.

Законом передбачено заходи, які застосовуються до політичних партій у разі порушення ними Конституції та законів України: попередження про недопущення незаконної діяльності та заборона політичної партії. Політична партія може бути за поданням Міністерства юстиції чи Генерального прокурора заборонена у судовому порядку у разі порушення вимог щодо створення і діяльності політичних партій.

Виходячи з цього формулювання підстав для заборони партії, можна було б стверджувати, що будь-яке, навіть незначне порушення партією встановлених даним Законом вимог щодо її діяльності, в тому числі і в частині інформування про зміни у складі керівних органів у тижневий строк з моменту їх прийняття, може слугувати підставою для її заборони. Однак, на практиці для застосування зазначеної норми необхідно більш чітко визначити всі підстави для заборони партій, щоб уникнути занадто жорсткого підходу з боку держави до партій, які у своїй діяльності допустили незначні порушення. За відсутності чітко визначених підстав склалася практика досить лояльного підходу до політичних партій при вирішенні питань щодо порушень ними Закону.

В умовах здійснення політичної реформи роль політичних партій у розбудові демократичного, громадянського суспільства в Україні постійно зростає. Для партійної системи сьогодення в Україні характерною є значна кількість ( 158) політичних партій.

Природно, що в цих умовах Закон України "Про політичні партії в Україні", прийняття якого свого часу стало важливим кроком на шляху побудови демократії та багатопартійності в нашій державі, потребує подальшого вдосконалення і внесення змін.

У процесі застосування та роботи над вдосконаленням Закону чітко виділяються дві протилежні позиції щодо ролі партій у суспільстві: партія - інституція, розвиток якої необхідно заохочувати; партія - інституція, діяльність якої необхідно обмежувати шляхом встановлення державного контролю.

Як уже зазначалося, практика показала, що обмеження стосовно утворення та діяльності партій повинні бути чітко конкретизованими з метою унеможливлення їх довільного тлумачення реєструючими органами та судами.

Наприклад, доцільно було б конкретизувати поняття державної безпеки (стаття 5 Закону) та визначити форми підривної діяльності щодо неї; встановити форми та межі посягання на права і свободи людини тощо.Для прикладу, програмні документи низки партій лівого спрямування містять вимоги щодо перерозподілу власності, що фактично передбачає порушення економічних прав громадян та права власності зокрема. Закон України "Про політичні партії в Україні" дозволяє реєструвати партії, які, навіть судячи з однієї тільки назви, орієнтовані лише на певне коло громадян за ознакою статі, релігійної чи іншої належності.

У зв’язку з цим цікавим є досвід Російської Федерації, де вказану проблему вирішили, закріпивши у Федеральному законі "Про політичні партії" норму, за якою включення в статути і програми політичних партій положень про захист ідей соціальної справедливості не може розглядатися як розпалювання соціальної ворожнечі. Крім того, в Російській Федерації згідно з Федеральним законом "Про політичні партії" не допускається утворення політичних партій за ознаками професійної, соціальної, расової та національної приналежності, а також за ознакою статі та походження. Очевидно, що закріплення подібної норми в українському законі спричинило б зняття з реєстрації значної кількості політичних партій. З огляду на це доцільність введення такої норми може дискутуватися, хоча при цьому слід враховувати, що названі політичні сили не відповідають ознакам та суті політичних партій, які об’єднують громадян за ознакою ставлення до певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку.

У процесі розвитку демократичних інститутів суспільства зазнають змін і підходи у розв’язанні питань, пов’язаних з правовим забезпеченням створення та діяльності політичних партій. Пошуки найоптимальніших варіантів тривають.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

1. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. – М., 1997.

2. Зеркин Д.П. Основы политологии. – Ростов - на - Дону., 1996.

3. Лазоренко О.В., Лазоренко О.О. Теорія політології. – К., 1996.

4. Мельник В.А. Политология. – Минск., 1996.

5. Мальцев В.А. Основы политологии. – М.,1997.

6. Назаренко С.И. Политические партии и партийные системы.

7. Методическое пособие для самостоятельной работы студентов. – Х.: ХГУ, 1996.

8. Перегудов С., Холодковский К. Политическая партия, мировой опыт и тенденции развития. – М., 1991.

9. Рубан В.В., Серегина Н.С. Политические партии и движения в Украине. – Х., 1996.

10. Шмакова Т.В. Мир политических партий.// Полис, 1992, №1 - 2.

11. Україна багатопартійна, – К., 1991.

12. Енциклопедичний політологічний словник. – К., 1997.

Поиск по сайту: